摘要：移民工作的核心是补偿标准。我国是发展中国家，移民补偿资金总是有限的。要分清移民工作阶段性目标与社会发展的终极目标的区别。在补偿金总额一定的条件下，各补偿项目的结构比重将直接影响移民工作的效果。与移民个人生产生活密切相关的补偿，如淹地农村移民的生产安置费、城乡移民房屋的补偿必须给足，并相对宽裕，避免所有制歧视。与移民间接相关的基础设施、工矿企业等项目可以只恢复原标准原功能。两者有矛盾时，必须“以人为本”，首先保证与移民个人生产生活密切相关的项目，不留硬缺口，以更好地完成移民阶段性任务。

关键词：移民 补偿 结构

　　水库移民问题历来是困扰水库建设的难题。要彻底解决这个难题，必须从指导思想上纠正“重工程、轻移民”的观念，从补偿上变“前期补偿”为“一次到位”，从行为主体上变“政府行为”为“企业经济行为”。本文仅就补偿资金有限的情况下如何搞好水库移民工作作一些探讨。
　　水库移民工作属征地拆迁范畴。我国现行的经济体制是社会主义市场经济，移民问题的核心是补偿标准。发展中国家无论多么重视移民问题，其补偿资金肯定是有限的。因此，明确移民工作的阶段性具体目标，以人为本合理分配有限的移民补偿费，是做好移民工作的重要课题。
　　一、移民问题的要害是补偿费标准
　　水库移民数量多，难度大，时间长，历来是水库建设的关键制约因素。水库移民工作属征地拆迁的范畴。移民工作的直接任务是把淹没区居民由淹没线下搬迁到淹没线以上，恢复他们淹没前的生产生活条件，使他们从经济上、社会地位上与安置区的原住居民融为一体。动员移民搬迁，恢复淹没前的生产生活条件有许多复杂具体的工作，其要害是补偿标准高低。钱不是万能的，但没有钱是万万不能的，这是一个浅显的道理。我们可以换位思考：如果我们自己就是移民，不管是自愿还是不自愿，在无可奈何服从搬迁之后，大多数人首先想到的是“我将得到多少补偿费”。大公无私、公而忘私的人毕竟是少数。在文明程度较高的大城市里，开发项目的业主与被拆迁方为补偿费高低争论不休，甚至影响工程进度的事并不少见。我国实行的是社会主义市场经济，移民补偿必须大体符合等价交换的原则。在这个前提之下，再辅之以说服教育、组织管理、行为科学等方法，才能顺利完成移民搬迁安置任务。离开了相对合理的补偿标准，其他任何工作都是难以奏效的。
　　二、“三原”标准是适合中国国情的
　　水库项目业主、地方政府与移民单位和个人三者之间，对补偿标准的主观认识是互有矛盾的。项目业主为取得较大的投资效益，必然在各个环节控制支出，在移民补偿方面，当然是标准低一点为好。在财政分灶吃饭的体制下，下一级政府和移民单位、个人自然希望多得到一些补偿。而当补偿总额确定之后，地方政府更关心基础设施，甚至不惜挤占移民个人的补偿资金。在五六十年代，我国的水库移民补偿采取“一平二调”行政命令的办法，没有考虑移民恢复生产生活条件的最低需要。20世纪80年代以后，我国开始注意移民的实际困难和客观需求，大幅度地提高了移民补偿标准。但是，我国是发展中国家，无论政府多么重视移民安置，移民补偿费总是有限的，不可能满足淹没区地方政府和移民单位、个人的全部补偿要求。根据我国的国情，《大中型水利水电工程征地补偿及移民安置条例》规定水库移民采取“前期补偿或补助，后期生产扶持”的方针，并按“原标准、原规模、原功能”的原则计算移民补偿费。一些库区地方政府和移民单位不同意“三原”补偿，要求按发展需要补偿。其理由是“移民问题最终是个发展问题”。任何社会问题最终都是发展问题。这种论点机械地把“发展才是硬道理”这一经济工作的指导思想误解为每一个具体项目的建设标准，没有分清移民搬迁眼前的阶段性任务目标和社会发展的长远方向的区别。正如我们的长远目标是实现共产主义，但并不意味着1958年当年就要跑步进入共产主义一样。应该看到，水库建设本身就是全国全省的重大发展项目，水库移民是这个发展项目的一个部分。移民即使是原样搬迁（实际是绝大多数项目有发展），水库建成了，国民经济也是一个大的发展。移民迁建中的开发性迁建是水库建设中第二个层次的发展问题，这个发展所需资金不能计入移民补偿费之中。假如不建水库，库区的发展也得自筹资金才行。由于兴建水库，国家在许多方面都在帮助库区发展。如果超出国家的承受能力，各个移民项目都要搭水库的车同时发展，那就不能体现“集中力量办成几件大事的社会主义制度的优越性”，造成国家无力建设大型水库，进而阻碍国家经济发展的后果。

三、移民补偿计算中的人为差别
　　移民搬迁涉及农村、城镇、工矿、专业设施、环境保护等各个大类。在移民补偿测算中，设计单位受到多种社会因素的影响。一是我国长期实行社会主义计划经济，所有制上强调“一大二公”，防止国有资产流失。二是有关部门帮助说话，交通、航运等专业设施有主管部门呼吁。三是库区地方政府特别关注城镇基础设施建设，而基础设施的“三原”又难以量化，建设方案不同的差别很大。四是农村移民、城镇居民点多面广，相互差距很大。这些人为因素造成水库移民包干测算中往往是重城镇移民迁建，轻农村移民安置；重工矿迁建，轻商贸单位；重中央单位，轻地方单位；重单位迁建，轻居民私房。同样一件实物，在城乡之间、工商之间、公私之间补偿价值存在着较大差别。比如，在三峡库区的补偿中，同样是住房，中央企业的补偿高程是百年一遇的洪水，而地方单位是20年一遇。同样是县城砖混住房，工矿企业每平方米补偿350元左右（1993年5月价格水平），商贸、机关单位是310元，城镇居民私房是246元，而农村移民的私房只有185元。设计单位把农村移民补偿算得很低，审查单位也习惯于在农村移民大类压缩投资。如某水库《可行性研究报告》称农民耕地年亩产值采用定购粮、议价粮各占一半计算（议价高于定购价），而审查意见改为全部按定购价计算。《可行性研究报告》建议农村移民的土地补偿、安置补偿两项之和取12倍年亩产值，审查意见降为9.75倍。仅此两项，每个农村移民的生产安置费就减少四分之一以上。这些人为因素造成的差距，一是不符合市场经济的公平原则，二是不符合社会改革的现状。这种差距挫伤了移民群众支持水库建设的积极性，给移民搬迁安置工作造成了额外的困难。
　　四、补偿测算要以人为本
　　我国正处于社会主义初级阶段，建设资金短缺还会延续一段时间。在移民补偿费总额固定的情况下，适当调整各大类之间的补偿费比重，实现以人为本，同质同价，先人后物，错开尖峰，将更好地调动移民群众的积极性，提高移民资金的使用效果。调整的原则是：增加项目直接费，减缩项目间接费；增加移民群众吃饭居住的直接补偿费，压缩与移民生活间接相关的公用设施补偿费。给移民个人的房屋和生产条件补偿宽裕一点并非国有资产流失，而有其客观理由。一是移民个人的损失除了耕地、房屋等实物外，还有不可计量的人缘关系和风俗习惯变化等隐性损失。而道路、变电站、工厂机器等一经复建，就没有隐性损失了。二是移民群众为水库建设做出了贡献，社会理应给他们以奖励。减少贫困既是政府的长远目标也是水库建设的具体目标之一，对移民中的贫困人口补偿标准放宽一点社会是能接受的。三是符合江泽民同志“三个代表”的思想，移民群众的根本利益是生存权、发展权，使他们较好地实现“耕者有其田，居者有其屋”。具体调整方向是：
　　1.提高农村移民的生产安置费
　　农村移民人均占地面积大，对水库库容增加的贡献大。农村移民的耕地被淹没后，生产安置一直是各个水库移民安置的难题。应该适当增加农村移民的生产安置费，使之能够到安置区调整一份优于淹没前的水平而与安置区老居民同质同量的耕地。过渡期生产生活补助一般应延长为三年，每年数额为安置区农村人均纯收入的一半左右。使农村移民能顺利地渡过适应期，融入迁入地社会。水库运行后提取的后期扶持费要主要用于务农安置的农村移民的生产生活补助，后期扶持期限原则上要一代人的时间。
　　2.房屋补偿单价应统一标准
　　目前只区分框架、砖混、砖木、土木四种结构还不够，每种结构中可再分一级、二级。对城镇工矿、单位、居民和农村房屋应当同质同价、同栋同价，补偿单价应能够建成新房，并略有富余。对土木结构的单价更要相应放宽。要明确补偿费中包含的税费科目及额度，避免政府部门解释不一致给移民迁建造成困难。移民群众满意不满意是检验我们一切工作的标准。农村移民和居民通过移民搬迁改善了生产生活条件，更能激发他们重建家园的热情，实现“逐步能致富”。如果对移民个人财产补偿偏低，移民在房屋搬迁中把个人积蓄都花光了，生产丧失了元气，最终是会影响移民搬迁安置和社会稳定的。
　　3.适当调减城乡移民的基础设施费和专业设施补偿费
　　这样做移民群众是可以接受的：第一，它不像房屋和耕地那样与移民切身相关，第二，可以错开水库建设用款高峰期，在移民搬迁后再逐步完善。在前期补偿资金总额一定的前提下，只能突出重点，有保有舍。基础设施与专业设施补偿以恢复原标准、原规模、原功能为主，略有发展即可。例如，城镇基础设施规模原来依据六种人口（淹房人口、随迁人口、常住无户籍人口、自然增长、机械增长、占地人口）乘规划人均占地面积计算，其规模往往扩大较多。可以改变为依据淹没的建成区规模扩大50％再加占地人口计算。因为常住无户籍人口已包含在建成区之内。自然增长、机械增长在不建水库的情况下，也该地方自筹资金解决。要求用移民补偿为自然增长、机械增长人口配套基础设施是没有道理的。以三峡库区为例，目前的县城迁建规模都是原建成区的2.1倍至2.6倍。如果只扩大为原来的1.5倍，就可节约城迁占地10km2，每个农村移民就可多得4000元生产安置费。只节约4km2，城镇居民私房就可以全部补偿到单位房屋的标准。又如专业设施中的港口补偿，目前按吞吐货运量地方港每万吨50万元计算。而地方港的煤炭装船时，只需简单的溜槽，50万元的设备和场地租金就可以装5万吨煤炭，投资只需补偿费的20％。还有航道设施补偿，水库建设帮其炸平了若干险滩，疏通了若干单行航道，本该航道给水库付投资，而水库反过来还要给航道设施补偿。如此种种超“三原”补偿，如果能用于农村移民安置和城镇居民私房，何愁移民搬不走，安不稳呢？退一步讲，基础设施、港口、航道也需要发展，在时间安排上也可以等水库投产后用后期扶持资金再发展。
　　4.明确界定移民补偿直接费用与其他间接费用
　　移民经费是指水库征地拆迁与移民安置补偿的直接费用。库区淹没调查费、移民规划设计费应计入枢纽工程的前期工作费之中。移民部门行管费应计入枢纽工程的建设项目管理费之中。库底清理属移民迁走后业主的土地整理性质，而非移民征地拆迁范畴，应计入枢纽工程的建设费用。培训费（占补偿总额的1％）应计入项目直接费，只在农村移民大类中设生产培训费，由农民根据本人的安置去向自选培训方式，避免在项目间接费中被移民主管部门不恰当使用。