摘要：江垭水库为水利部、湖南省合资兴建的国家重点工程，世界银行贷款项目。工程性的非自愿移民是一个世界性的问题。本文根据项目特点，论述了江垭水库移民实施与管理的基本经验和世界银行对项目管理的要求。

关键词：水库移民 安置 管理

　1 概述
　　江垭水利枢纽工程，是水利部、湖南省合资兴建的防治澧水洪灾的关键性工程，世界银行贷款项目。江垭水库位于湖南省张家界市慈利县境内的澧水一级支流娄水中游，坝址下距江垭镇5.0km，坝址以上控制流域面积3711km2，占娄水流域面积的73.5％。
　　工程以防洪为主，兼有发电、灌溉、航运、供水等综合效益。
　　枢纽由大坝、地下厂房、升船机和灌溉取水口等建筑物组成，大坝高131m，是当今世界上最高的全断面混凝土碾压重力坝，地下厂房布置在右岸，总装机容量3×10万kW，年发电量7.56亿kWh。
　　江垭水库正常蓄水位236m，总库容17.4亿m3，防洪库容7.4亿m3。经过水库调蓄，可使澧水下游及尾闾地区防洪标准由4年一遇提高到17年一遇，加上流域内其它二个水库联合运行，可提高防洪标准到30年一遇，可减免防洪地区140万人口、180万亩耕地的洪涝灾害，对洞庭湖及长江中游防洪保安亦具有明显作用。
　　江垭工程总投资331400万元（其中水库移民补偿投资63175万元，占总投资的19.06％），内资由水利部、湖南省双方筹措，外资利用世界银行贷款9700万美元。工程建设实行业主负责制、招标投标制和工程监理制的先进管理模式，其中混凝土碾压重力坝和主要机电设备采用国际招标，水利部和湖南省联合组建的澧水流域水利水电综合开发公司（以下简称澧水公司）为项目业主。
　　江垭工程于1993年6月经国家批准立项建设，1994年开始施工准备，1995年7月正式开工，1999年5月～12月，电站1#、2#、3#机组先后并网发电。移民安置已于2000年底完成。现江垭工程全部建成，经过了初步验收，已具备竣工验收条件。
　　2 库区概况及淹没损失指标
　　2.1 自然概况
　　江垭库区位于娄水中游，属亚热带季风湿润气候区，年平均气温11.8～16.8℃，年降水量1300～1670mm，地带性植被为亚热带常绿——落叶阔叶混交林，地带性土壤为红壤。由于库区属武陵山区，相对高差大，库区自然条件垂直差异十分明显，海拔300m以下的丘、岗、河谷盆地，光、热、水、土条件较好，作物生长期长达7个月，是库区水稻、棉花、油菜、畜、禽生产区；海拔300～800m，石灰岩分布较广，山地土壤多为红壤和黄壤，分布有茶叶、油桐、油茶、乌柏、杜仲、板栗等多种经济林或特种经济林；海拔800m以上，年均温度低于11.7℃，年降水量1530～1670mm，可种植经济价值较高的木本药材，也可发展茶叶。由于库区地形复杂，形成了一些独特的水气候，局部地区形成的逆温层，对柑桔树越冬非常有利。
　　2.2　社会经济概况
　　水库正常蓄水位236m，相应水库面积35.8km2，淹没影响涉及行政区域的总幅员面积1003km2，人口73669人，非农业人口仅占2.0％，人口密度73.4人／km2，人口主要沿河流两岸阶地分布，水库淹没区人口密度高达330.7人／km2。
　　库周区经济以农业为主。三县农、林、副、渔各业产值占农业总产值分别为53.1％、10.3％、26.9％、8.7％、0.9％，主要种植作物为水稻、小麦、玉米、大豆、薯类等，经济作物有油菜、烟叶、茶叶等。
　　库区工业比较落后，轻工业主要是农副产品加工，重工业以制造、采掘、原材料为主。
　　库周区由于受自然、历史等条件限制，城镇化水平低，人民物质、文化生活水平相对不高。据分户建档调查，库区人均房屋面积为33.43㎡，人均总收入1226元／年，在迁移人口中，初中以上文化程度的占35.0％。
　　2.3　水库淹没损失实物指标
　　水库淹没损失实物指标是进行移民安置规划和计算补偿投资的依据，必须真实可靠，江垭水库淹没损失实物指标，根据不同的设计阶段进行过多次调查，江垭工程成为世界银行贷款项目后，又根据世行的要求，专门进行了分户建档调查，调查内容比常规调查增加了移民人口的性别、年龄，文化程度、民族以及家庭财产、收入等内容，调查者及户主均在调查卡片上签字确认。这样，大大提高了调查成果的真实性和可信度，也有效防止了非移民人口流入库区参与移民补偿，为移民安置规划和计算补偿投资提供了可靠的资料。
　　根据调查结果，江垭水库淹没影响涉及慈利县、桑植县、鹤峰县共6个乡（镇）40个行政村17个村民小组，共2956户11839人，各类房屋54.6万㎡，淹没耕地1042hm2、园地108hm2、林地622hm2。此外，还淹没部分公路、电信、广播、输电线路等专项设施。

3 农村移民安置规划
　　3.1 移民安置任务
　　根据枢纽主体工程施工进度，确定江垭电站第一台机组发电时间1998年为移民安置规划的设计水平年。根据分户建卡的调查成果，经分析计算，加上自然增长人口，农村搬迁建房安置人口为3585户13514人。其中湖南11364人，占84.1％，湖北2150人。规划农村生产安置人口16159人。
　　3.2 移民安置策略
　　（1）坚持开发性移民的方针，采取前期补偿补助、后期生产扶持的办法，帮助移民改善或建立生产基地，提高其生产能力和生活水平，使移民搬得出、稳得住，逐步能致富。
　　（2）农村移民以大农业安置为主，使其有一份土地作为基本生活的稳定来源。根据山区特点，确定土地开发项目要宜农则农、宜林则林、因地制宜发展高产高效农业和生态农业，调整产业结构，多渠道、多门路安置好移民。
　　（3）充分考虑移民意愿和移民心理，有条件后靠的可后靠安置，无后靠条件的要外迁安置，不能超载，以免留下后遗症。
　　（4）尊重移民风俗和居住习惯，根据安置区地形特点，采取集中与分散相结合的原则规划移民新址和居民点。
　　（5）确保移民收入和环境条件不低于原有水平，生产安置标准要与规划目标相适应，基础设施与公共设施要统筹规划。
　　（6）选择有代表性的地区，建立2～3个移民示范点，总结经验，以点带面，逐步推广。
　　3.3 移民安置方案的比选和优化
　　初步设计阶段，由于思想认识上的偏差和移民故土难离等传统观念的影响，移民安置全部库周后靠，安置方式以大农业为主，开发项目主要种植木本药材、柑桔、茶叶和水产养殖以及少量的二三产业安置。世界银行移民专家在实地考察和访问移民户后认为：木本药材生产周期过长，且大部分开发地点在海拔800～1300m的山地，开发难度大，建议作多个方案供移民选择，结合初步设计审查意见，在技术设计阶段拟定了库周后靠、外迁与后靠相结合两个方案进行比选和容量分析，水库淹没区余下的土地资源海拔较高，坡度较大，且开发项目受益周期长，如果移民全部后靠安置，难以达到预期开发效果，部分移民外迁，可缓解库周土地资源压力，不仅给后靠移民留有较大的发展余地，而且可使库区保持良好的生态环境，经济持续发展。选择的外迁区系丘平地区，土壤肥力状况良好，而且大部分靠近城镇，交通、供电、供水条件较好，调整划拨土地后移民从事农业生产，当年即可受益，加上邻近城镇，市场信息灵通，创收门路多。通过发表格分户进行移民意向调查，根据调查结果和综合比选，采用外迁与后靠相结合的安置方案。湖南规划出乡外迁安置8432人，占安置人数的59.5％，主要是有偿调整划拨土地进行安置，库周后靠安置5793人，占40.5％；湖北外迁安置1284人，占61％，后靠占39.2％，安置途径仍以大农业为主，以土地为依托，少量的二三产业安置。
　　实施的结果，外迁人数增加，后靠安置减少，安置途径增加了社会养老保险和自谋职业等多种形式，其中农业安置12829人，占79.4％，二三产业安置1026人，占6.2％，养老保险安置666人，占4.0％，自谋职业及其它安置1638人，占10％。种植业安置的移民，人均耕园地1亩左右。
　　4 移民实施与管理
　　江垭水库的移民管理体制，按照水利部和湖南省规定为“根据国务院有关规定，由湖南省、湖北省政府负责接移民安置规划组织实施，按国家批准的概算包干使用”。据此，湖南省政府决定，湖南省移民局负责移民实施的领导，张家界市移民办公室负责协调，慈利、桑植县负责实施，湖南水利水电勘测设计研究院负责规划设计技术归口。湖北省的实施管理基本与湖南相同，技术归口单位为长江水利委员会设计院。澧水公司作为项目业主。
　　根据管理体制和世界银行的要求，相应的进行了移民机构设置。张家界市成立移民办公室，慈利县、桑植县、鹤峰县分别成立移民局，各移民机构均配备了专门的工作人员，其中包括农业技术人员和工程技术人员。澧水公司成立移民环保部，配备了专职人员，负责筹措移民资金，进行实施管理和世行接待。
　　为了充分调动各级政府和移民部门的积极性，发挥政府职能优势，移民安置规划经水利部组织审查后，湖南省政府组织澧水公司、湖南省移民局与张家界市政府签订了“移民搬迁安置承包任务书”，明确了移民安置任务、完成时间、补偿经费和各自的职责范围。张家界市政府又分别与慈利县、桑植县签订了承包任务书，两县分别与有移民任务的乡签订了责任状。由于层层承包，职责分明，加强了各级政府和移民部门的责任感和紧迫感，有效地促进了移民工作的按时完成。
　　5　移民监测评估
　　移民监测评估的作用，在于跟踪监测项目移民安置行动计划的实施进展，动态评估移民安置行动计划的适宜性，为项目业主、移民实施机构和世界银行项目管理提供决策支持。通过监测评估，检查移民安置行动计划是否满足移民安置实施的需要，如有不当，则要及时提出调整建议，以确保移民生产生活的恢复超过或达到搬迁前水平。
　　根据世界银行业务手册《非自愿性移民安置实施导则》和世行移民专家的建议，澧水公司委托原武汉水利电力大学承担江垭水库移民监测评估，客观、公正、独立地开展工作，根据批准的监测评估工作大纲，每年到现场监测2次，编制监测评估报告，呈报项目业主和世界银行，使其能及时了解项目的进展并进行科学决策，现已提交监测评估报告14份，世行对几年来的监测评估成果给予很高评价。该项工程尚在继续进行。
　　6 移民工程监理
　　水库移民监理主要包括对水库建设征地所涉及的移民搬迁、生产生活安置和城镇迁建、专业项目复建等的实施进行监理。该项工作湖南部分由湖南省移民局委托湖南省水利水电工程监理承包总公司进行，湖北部分由峡江建银监理公司承担。两者均在库区现场设置了江垭项目移民监理部，对于项目的工期、质量及投资控制起到了一定的监督作用。
　　7 安置效果评价
　　江垭水库移民从1994年冬第一期围堰移民开始至2000年结束，历时6年，在各级政府的重视和世行移民专家的指导下，按期完成了移民搬迁和安置任务，保证了枢纽工程施工进度和按时下闸蓄水发电及正常运行。现在江垭库区和移民安置区社会稳定，移民安居乐业，生活水平逐步提高，经监评单位2001年11月监测认为：“移民得到合理安置，收入也有所提高，发展前景好，移民表示满意，移民安置总体情况是好的”。
　　8 结语
　　水库移民搬迁属非自愿性移民，被喻为是一道世界级的难题，受到国际社会的普遍关注，移民搬迁不但涉及到千家万户移民的切身利益，社会适应性调整，还涉及地区经济的发展、社会的稳定和生态环境建设。江垭水库是世行贷款项目，水库移民安置既要满足国家的有关法律法规的规定，同时要满足世界银行《非自愿性移民安置实施导则》的要求，难度更大，笔者从1994年参加世行项目选择开始至移民安置完成的全过程，深感其艰巨性和复杂性。世行先后30多次派检查团到现场进行指导和检查，2001年9月通过最后一次检查，每次提出的备忘录，都体现了世行和非自愿性移民工作的要求，都需对提出的问题进行认真的研究和反馈，从而对移民安置的工作起到了很大的推动作用。
　　江垭水库作为世行贷款项目，世行不仅提供了项目建设的资金资助，同时也传播了先进管理理念、管理方法和经验，湖南省大型水库的移民工作首次取得了与国际接轨的基本经验。