摘要：结合小浪底移民搬迁安置实践，系统地总结了对农村移民、乡镇建设、移民资金、机构设置的实施管理，并从加大政府行为力度、引导移民参与、抓好生产开发、管好用好移民资金、移民干部队伍建设方面，探讨加强移民实施管理的措施。

关键词：小浪底 水库移民 安置 实施 管理

　1 小浪底工程移民基本情况
　　小浪底工程位于河南省洛阳市以北孟津县与济源市之间的黄河干流上，是黄河在三门峡以下唯一能够取得较大库容的控制性工程。工程总投资347亿元人民币，移民投资88.78亿元，约占总投资的四分之一，其中，移民投资利用世行贷款1.1亿美元。按照规划，1991年，工程前期准备工作开始，2001年完成建设任务。移民工作与工程建设同步开始，2003年搬迁完毕。经多年努力，到2001年底，小浪底工程建设已全部完工，黄河下游防洪标准由工程建设前的60年一遇已提到千年一遇的水平。
　　小浪底工程的兴建，淹没影响涉及河南省和山西省8个县、市20万人，其中，在河南省施工及淹没占地230km2里，涉及洛阳、三门峡、济源3个市的7个县（区），24个乡镇，158个行政村。需要拆迁房窑620万㎡，迁建工矿企业821个，乡政府所在地8个，企事业单位400多家，搬迁安置水库移民15.8万人。
　　2 移民搬迁安置工作进展情况
　　根据工程建设进度及水库运用方式，小浪底移民搬迁安置共分为施工区、库区一期和库区二、三期4个阶段进行，自1992年第一个移民村——小浪底村迁出施工区以来，河南省已先后于1994年完成了施工区近万名移民搬迁安置任务，保证了施工单位进场作业和主体工程顺利开工；1995～1997年完成了库区一期4.6万移民搬迁安置任务，保证了小浪底工程按时截流；1998～2001年完成了库区二期180～265m高程之间近10万移民搬迁安置任务，确保了小浪底工程下闸蓄水和提前运用。2002年，河南省小浪底长期民工作的重点是于10月底前完成最后一批移民——库区三期265m～275m高程之间0.8万移民的搬迁安置任务。
　　经过各级移民干群的共同努力，10年间共完成小浪底移民投资40多亿元，在11个市、县安置区先后兴建移民新村200多个，乡镇新址8个；搬迁安置移民15万人，占应迁移民人数的94％；为农村移民建房3.8万户，354.8万㎡，划拨土地15.6万亩。移民新村实现了供水、供电、道路、广播、通讯“五通”，学校、医疗所，幼儿园等配套齐全。广大移民群众的生产、生活条件得到了显著的改善。
　　3 移民安置实施与管理
　　3.1 农村移民安置实施管理
　　小浪底移民中，农村移民人数多，难度大，任务重。各级、各部门以农村移民为重点，经过不断总结与完善，逐步形成了以补偿兑现、新村建设、组织搬迁、完善生产措施四大步骤为主的农村移民搬迁安置模式。
　　①按照确定的安置去向核定移民村的户数、人数，为安置和补偿打好基础；淹没区县、市协助移民村建立搬迁安置领导组织。原则上以村原双委班子为基础，吸收移民代表参加。迁安小组分为两组，一组负责原村的生产、生活，一组到安置地负责村民的土地划拨、住房建设、搬迁等；根据搬迁计划，分批发放移民个人实物卡、资金卡，由省移民办发到县、市，再由县、市发到村、户。实物卡、资金卡以设计部门的复核结果为准，分户制作，内容包括移民户的人口、房屋、附属物、农副业、零星树的数量及补偿补助金额。四是兑现资金。在居民点建设开工前，及时把资金兑现给移民个人，并与建房进度结合起来。多数市、县的办法是，房屋开挖基础时兑现30％，主体建成兑现30％，完工兑现35％，另有5％验收后兑付。第一次兑现时，由市、县移民组织，此后由市、县监督，移民村财务组具体负责兑现给移民个人。
　　②新村建设，要先划拨土地，生产用地不少于规划标准，生活用地不能大于规划标准。土地划拨后，由移民部门组织进行水、电、路“三通”，并平整土地后，交给移民村，组织移民，以自建为主，搞好住房建设。新村基础设施及公共建设由乡、村按规划的标准统一实施，移民及监理部门对质量、进度、投资进行监理控制，超规模超标准增加的投资由各村自行解决。
　　③新村建设完工后，及时组织移民搬迁，并办理移民户口、学生学籍和党团关系，尽快纳入当地管理。对于县内安置的移民村，各项工作由本市、县负责，按规定时间完成搬迁任务。省级移民机构，主要负责协调出市、县安置的移民村搬迁工作。在出市、县移民的搬迁过程中，库区市、县负责政策宣传、核定人口，协助建立迁安组织，维护库区稳定，配合安置县完成搬迁。安置区市、县负责配合库区市、县办理各项迁移手续，指导移民迁安组织开展工作，为新村建设提供保障。发放移民实物卡，抓好生产、生活项目建设。组织搬迁，落实各项移民政策，搞好生产开发工作。
　　④移民迁入后，由移民部门牵头，邀请当地有关部门，协助移民制定生产开发规划、完善生产措施，进行生产技能培训，适应新的生产、生活环境，逐步恢复生产、生活水平，巩固移民安置成果。
　　3.2 乡镇建设及专业项目建设实施管理
　　迁建的基础是国家审批的规划设计，迁建原则为“三原”原则，即在原规模、原标准的基础上恢复其原有功能。所有因扩大规模、提高标准而增加的投资由项目单位自行解决。在小浪底移民工程中，较大型的专业项目如等级以上公路、35KV以上变电站、大型桥梁等全部进行限额施工图设计，即在规划项目概算内，委托专业设计单位做好单项工程设计。工程实施严格实行项目管理，按基本建设程序办事，执行招标、议标制以选择理想的施工队伍，工程款按工程进度进行结算，加强移民监理及设计代表的作用，这样，既保证了投资资金的合理使用，又发挥了移民投资的最大效益。
　　3.3 移民资金及财务管理
　　小浪底移民资金实行包干负责的管理模式，实施规划设计概算经国家审批后，直接工程费用按概算项目限额实施。因扩大规模和提高标准而增加投资的任何项目由各地或有关项目单位自行解决。移民经费按基本建设程序管理，按计划、进度、预算、程序拨款，执行基本建设会计制度和报表格式，并报送会计报表和竣工结算。
　　3.4 机构的设置
　　为了加强管理，我省成立了省人民政府移民工作领导小组，由一名副省长担任组长，省水利厅、计委、财政厅一名副职担任副组长，省经贸委、交通厅、公安厅等21个厅、局的副局长任成员，下设办公室，具体负责我省小浪底移民搬迁安置和工程施工协调工作。库区、安置区各市、县也设立了移民工作领导小组，小组下设移民局或移民办，在各级党委、政府领导下，负责本辖区的移民搬迁安置工作。

4 加强移民安置管理的主要措施
　　4.1 加强领导，强化政府行为，推动移民工作顺利开展
　　①自小浪底工程开工以来，省委、省政府对小浪底水库移民工作十分重视，一开始，就成立了由一名副省长任组长的河南省小浪底水库移民工作领导小组，专门组建了负责小浪底工程协调和移民工作的移民机构，制定了“政治动员，经济补偿，政府行为，各方支援”的移民工作方针。省委、省政府多次召开会议，研究解决移民及工程协调中的一些重大问题。一些重点市、县还一直把移民任务当作政治任务来完成，做到了一把手挂帅，主管领导现场督查，并组织当地群众以各种方式为移民搞好服务。②分级包干负责，狠抓移民工作责任制的落实。每年移民搬迁前，省政府都召开动员大会，主管副省长亲自动员，并代表省政府与市政府签订目标责任书。各市、县、乡也逐级签订责任书，着重落实以领导责任制为重点的移民工作各项责任制，坚持做到“目标明确，责任清楚，措施具体，手段过硬”，并把移民工作完成情况作为当地政府的一项指标定期考核，将工作成效作为移民区干部任用的依据之一。③省政府研究制定了对小浪底移民实行优惠政策和对口支援措施，省计委、教委、财政厅、人事厅、公安厅、交通厅、电业局等有关部门及有关市、县也结合各自的职责，制定了大量的优惠措施，为移民排忧解难。
　　4.2 注重思想动员和引导移民主动参与，切实维护移民权益
　　库区移民是因国家兴建水利工程被动搬迁的，其心态比较复杂，在搬迁过程中还交织着国家与地方、个人与集体、外迁与后靠等方面的矛盾与冲突，如果忽视他们的心理感受和意愿，容易激化矛盾，形成被动、消极，甚至对立的局面。实施中，我们主要采取了六个方面的措施：一是动员社会各方面力量，采取多种宣传形式，认真宣传各项移民政策，提高广大移民的大局观念和法制意识，做到主动移民，依法移民；二是将移民个人的各项补偿资金分解到户，分户建卡。按卡分户存入银行，存折发放到户，让移民对自己有多少财产、国家补偿多少，做到心中有；三是在安置的选择和确定过程中，吸收移民村干部、移民代表主动参与，认真听取移民意见；四是在住房建设过程中，提倡移民自建联建。移民管理部门负责协调和指导，为移民自建住房创造良好的施工环境；五是协调和配合当地乡、镇，抓好村级班子建设，实行移民村政务公开、村务公开、财务公开，加强移民议政和财务监督。六是理顺移民申诉渠道，认真做好移民安置中有关问题的处理，及时解决移民反映的实物错漏登、个人或集体财务补偿兑现、资金卡与实物卡不符等具体问题。
　　4.3 贯彻开发移民方针，坚持以农为本，抓好移民生产安置和开发
　　小浪底移民工作展开时，中央提倡开发性移民方针，水库移民工作正转入一个新的时期。我省小浪底移民有92％以上是农村移民。为了达到“迁得出、住得下、安得稳”的目标，在安置过程中，我们根据开发性移民方针，并借鉴已建库区移民工作经验教训，确定了“以土地为依托，以农业安置为主，二、三产定安置为辅，多渠道、多门路综合安置”的指导思想。在确定安置去向时，以生产安置容量为前提，选择水土资源条件较好、交通比较方便、经济发展有潜力的地区作为安置地，为搬迁后移民的发展打下基础。
　　4.4 贯彻开发性移民方针，坚持以农为本，抓好移民生产安置和开发
　　小浪底移民工作展开时，中央提倡开发性移民方针，水库移民工作正转入一个新的时期。河南省小浪底移民有92％以上是农村移民。为了达到“迁得出、住得下、安得稳”的目标，在安置过程中，我们根据开发性移民方针，并借鉴已建库区移民工作经验教训，确定了“以土地为依托，以农业安置为主，二、三产业安置为辅，多渠道、多门路综合安置”的指导思想。在确定安置去向时，以生产安置容量为前提，选择水土资源条件较好、交通比较方便、经济发展有潜力的地区作为安置地，为搬迁后移民的发展打下基础。据此，河南省小浪底移民中的14.6万农村移民，淹没县内安置8.5万人，出市、县安置6.1万人；农业安置14万人，工业及其它安置0.6万人。农村移民人均划拨旱地1.7亩或水浇地0.85亩以上，使移民有足够的口粮田。同时，通过改善生产条件，调整产业结构，增加移民收入，积极兴办乡镇企业，安置剩余劳力。移民搬迁后，有房住，有地种，生活有保障，发展有基础。
　　在开发性移民方针的指导下，我们一直坚持一手抓搬迁，一手抓开发，以开发巩固安置成果，以开发打开移民工作局面。我们提出了移民生产开发分为三步走的发展战略：第一步，坚持以农业为基础，土地划拨到位，水利设施完善，确保移民温饱；第二步，因地制宜，发展种植业、养殖业，搞好农业结构调整，使移民尽快得到实惠；第三步，积极稳妥发展二、三产业，拓宽渠道，增收创收，促进移民生产开发健康发展。开发中，我们始终坚持四个为“主”的指导思想，即：以“种、养、加”为主，以个体经营为主，以“短、平、快”项目为主，以管好用好移民划地后剩余生产资金为主。在坚持搬迁安置与和产开发两手一齐抓的前提下，我们制订了《小浪底水库移民生产开发项目规划大纲》，举办培训班，指导市、县分阶段编制了移民生产开发规划。各级移民部门建立健全了生产开发管理组织，安排专人负责移民生产开发。近几年，我们还先后召开了四次现场会，宣传典型，推广经验，并于去年10月召开生产开发现场观摩座谈会，部署移民生产开发任务，明确移民生产开发思路，及时督促各市、县，根据移民搬迁进展情况，实施移民工作重点由搬迁为主向生产开发为主的战略转移。到2001年底，在小浪底移民安置区，共平整土地6万多亩，发展水浇地2.1万亩，兴建日光温室大棚700多座，种植中草药600多亩，养猪4万头，养牛800头，兔3.59万只，鸡、鸭、鸽等20万只。同时，还兴办了一批加工业项目和服务业项目。部分移民村实现了户户有项目，人人有事干。一些生产开发好的村，不但生活水平提高了，而且精神文明建设也加强了，出现了一批精神文明村、先进党支部。
　　4.5 建章立制，管好用好移民资金，确保移民项目的及时实施
　　①我们结合国家有关政策及小浪底移民工作的实际，相继制定了十几个移民资金管理使用规定，各市、县也结合当地实际制定了一系列规章制度，在移民资金的管理和人事处做到了有法可依，有章可循。并做到了专户存储，专款专用，按计划使用，按进度拨款，在制度上把好了进钱关、用钱关。②在着重选择政治思想好、有专业知识和上岗资格的人从事财务工作的同时，对各级财会人员进行不间断地强化培训，提高他们的政治业务素质和财务管理水平，先后共举办财会学习班20多期，培训2000人次。一些市、县还利用集中报帐的机会，集体学习和个别指导相结合，解决工作中的实际问题。③每年积极配合国家审计署驻郑州特派员办事处及省审计厅对小浪底移民资金进行全面审计，在移民系统内，由省移民办牵头，实行重点审计和普遍检查相结合的办法，对移民资金进行全面的内部审计和监督，从源头上和运行机制上堵塞漏洞，减少和杜绝移民资金管理使用中出现问题。仅2001年，全系统两度接受国家审计，审计单位16个，重点内审项目和乡村62个，自查金额7.3亿元。从历年的审计和内审情况看，系统管理比较规范，资金运转情况良好。
　　4.6 倡导顾全大局、无私奉献的移民工作精神，建立一支能征善战的干部队伍
　　移民任务要靠广大移民干部艰辛劳动才能把规划由蓝图变为现实。因此，我们提倡忠于职守、真抓实干、脚踏实地、一心为民的忘我工作精神。在全省移民系统，形成了顽强拼搏、顾全大局、无私奉献的良好工作作风，建立一支能打硬仗、善打硬仗的移民干部队伍。确保在时间紧、任务重、要求高的情况下，保质保量完成迁安任务。在实际工作当中，各级移民干部，经常深入移民区，翻山越岭，走村串户，调查研究，现场办公，及时排查和处理移民工作中出现的新情况、新问题，帮助移民解决搬迁安置中遇到的各种困难。在居民点建设和搬迁过程中，省、市、县、乡移民干部包村蹲点，与移民同吃同住，同甘共苦，成为移民群众的贴心人。有时，在宣传政策，落实安置去向时，遇到部分移民误解和围攻，也能坚持从大局出发，为移民的切身利益着想，不畏艰难，耐心工作。在日常工作中，我们一直坚持节假日值班制度，保证在第一时间内对上级指示和基层发生的情况作出反应，以最短的时间处理各种突发事件。每到移民搬迁的关键时期，各级移民干部都能做到白天在现场指挥，晚上集中研究情况。即使在机构改革的特殊时期，仍能保持思想稳定，目标明确，团结奋进，圆满完成上级下达的移民搬迁任务。
　　抚今追昔，河南省小浪底水库移民工作已走过了10年的历程。我们之所以能够完成河南省历史上规模最大的移民搬迁，在我国水利建设事业史上写下较为辉煌的篇章，是党中央、国务院、省委、省政府的正确领导和国家各有关部门关心支持的结果，是全省各级移民干部和广大移民干群团结一致，共同努力的结果。目前，我省还有近万移民没有迁出库区，还有大量的工作要做。小浪底移民工作仍然任重道远。