摘要:我国经济社会的发展阶段决定了我国的征地运动具有广泛性、持续性的特点。当前土地征收过程中存在的问题主要来自于政府对征地过程的过度干预以及政府不能正确行使其公共服务功能。金融化方案的本质是在土地征收中充分发挥市场机制的作用。它可以在不触动当前土地制度的条件下最大限度的解决土地征收造成的政府单方定价问题,以及失地农民失业、失地、失保障问题。
关键词:征地;失地农民;政府;金融;融资租赁
一、农民土地征收的必然性和持续性
我国自20世纪90年代开始在全国范围内大搞开发区,最高峰时开发区达8000多个,当时全国每年流失的耕地数量为1000万亩以上,这只是城市化进程对土地征用的一部分。现在虽然限制开发区建设,但城市化的进程却更快。据国家统计局2007年9月提供的数据,2006年全国城市总数661个,城镇人口5.77亿,占全国总人口的43.9%,城市化水平比2002年提高4.8个百分点。这意味着随着大面积土地实现农业用地到城市用地的转变,大量农民失去土地。
就我国经济社会发展的阶段而言,大规模的征地运动有其必然性。从经济学角度分析,圈地运动即土地适当集中和土地用途由农业向非农产业转移,把一部分农业人口从土地上剥离出来,使人口由农村向城市、由农业向市民和产业工人转变,这是世界各发达国家推进城市化和工业化过程中都曾经走过的路,符合经济发展规律。
我国的征地过程还具有持续性。经过近30年的发展,我国城市发展体系发展迅速。除原有集中在东南沿海的长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海城市群外,目前在全国范围内更多的新兴城市群迅速成长,如厦泉漳闽南三角地带城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群等等。统计显示,2006年我国城市化水平最高的是上海,为88.7%,而东、中、西部城市化水平分别为54.6%、40.4%和35.7%。我国正在实施西部大开发和中部崛起战略,中西部城市化进程方兴未艾,可以预见,我国的征地运动将在今后相当长的时间里大规模持续进行。
二、问题的严重性
我国经历大规模的征地过程有其合理性,但是作为社会主义国家,我国一定要解决好征地进程中出现的问题。因为目前的现状是在工业化和城市化进程中大多数失地农民失去的不仅仅是土地,还有就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等等,特别是失去了维持农民生存、发展的低成本生活方式和发展方式,却享受不到土地升值所带来的利益,失地失业又失去社会保障,成为种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”人群。他们的生活养老问题不解决好,必然影响和谐社会的建立;在征地过程中出现的政府寻租、企业行为等问题也必须解决,否则必然扰乱社会主义社会的政治清明和市场经济的正常秩序。
三、农民土地征收问题的症结在政府
(一)土地产权的实质
农业用地的所有权表现为农民集体所有权和国家所拥有的终极所有权两个层次。前者是表象上的所有权,即在法律上认为农村土地的所有者是以村或小队为单位的集体组织,但是这个权利与其他的财产权不一样,一般财产虽然国家也可以征用,但是有必须是在特殊的情况下才行。但是土地不同,政府征收农民的土地几乎不需要什么条件,完全由政府的发展规划决定。这就凸现出国家(由地方政府代表)有从宏观上对土地市场进行调控的权利,这使得对农地产权变得复杂化。有研究认为我国农村土地的所有权是模糊的,但事实上,我国农村土地的所有权特点并不是“模糊产权”,而是“二元产权”。具体的说,我国农地的产权要区分农业用途和非农业用途。涉及到农业用途时,农民享有所有权;而涉及到非农用途时,国家享有所有权,地方政府代替国家行使这种权利,当然,实现这种转变时地方政府会给失地农民以补偿,但补偿金额地方政府说了算。这样一来征地的实质就成了政府先低价改变土地所有权,把农村集体土地变为国有土地,然后再高价转卖(租)给征地企业,而政府从中获得收益。
(二)政府作为公共管理主体的“自我认识缺失”
政府作为公共管理主体,其最基本的职能是为社会提供公共产品和公共服务,从宏观上调控经济,对市场进行监管,放手微观领域让市场发挥其基础的调节作用。然而,在征地过程中地方政府对自己的公共服务功能往往“缺乏认识”,尤其是我国地方政府财政自理的压力下,地方政府存在创收和招商引资的动机,由此导致政府自觉不自觉地偏离服务功能,倾向于使用手中的权力谋利。正如布坎南所说政府是自利的、偏好租金收入的、追求自身利益最大化的组织。在征地的问题上,地方政府的自私性导致它利用对稀缺的土地资源的控制权进行寻租,直接干预经济社会发展中的微观事务,管了许多不该管也管不好的事情,这使得政府在许多方面存在不同程度的“越位”、“错位”现象。地方政府的对征地的审批当属其直接干预经济社会发展中的微观事务中没有管好的事情之一。
(三)政府干预造成的政府失灵
政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。从政府对经济的调节角度来看,政府失灵在宏观层次上表现为政府难以合理配置资源总量实现社会总供求的均衡;在中观层次上表现为政府对私人经济部门经济结构的调节不符合效率和公平原则;在微观层次上政府对私人经济部门微观经济行为不能合理调节。就目前我国的高房价而言,政府对土地资源的配置没有实现供给与需求的基本均衡,是其在宏观层次的功能失灵。就征地过程中暴露的问题而言,政府一方面有从土地审批中谋利的动机和行为,另一方面,大多数情况下政府并没有妥善处理好农民与征地企业之间的关系,是其在中观和微观层次的功能失灵。
四、“金融化”能有效解决农民土地征收中的问题
金融市场交易行为的一个最基本的共同特征是资产或资金所有权与使用权的分离。在征地行为中,征地企业要获得的也只是土地的使用权,土地的最终所有权究竟是一元的还是二元的、是属于国家还是属于集体并不重要,所以征地的核心问题是土地使用权的转让。而对失地农民的土地而言,土地的使用权显然属于农民,所以土地征收的交易主体应该是农民与征地企业,这样一来就避免因土地所有权所引发的争论和困扰。对于土地由农业用地转变为非农用地以后土地所有权随之由村集体变为国家的问题,可以通过失地农民从征地补偿中交纳一定的税收来补偿。这是目前不触动我国当前土地所有制度条件下一个最符合市场经济规律和我国国情的解决方案。
金融化即市场化,就是在对失地农民的补偿机制中引入市场因素,强化市场的自我调节功能,弱化政府干预。具体而言,就是借助金融化的方式理顺土地供给方和需求方的关系,让类似金融市场的机制发挥其调节作用,来调节土地供给方与土地需求方相互的作用,使土地的征收和使用成为一种市场行为,政府置身于具体交易之外,只负责监督和规划。这种金融化的解决方案完全可以解决现在土地征收过程中因政府而产生的各种问题。比如可以有效克服土地征收过程中的单方定价问题,土地补偿过程中的补偿资金截流问题,农民安置过程中对征地企业监管不力问题;彻底改变现有土地征收中农民上访的局面,消除在利益分配过程中地方政府的垄断地位,有效改变地方政府在征地问题中的“越位”、“错位”现象。由此可见金融化方案的有效性。
失地农民补偿机制的金融化的具体方案可以有以下几种:融资租赁方案、股权方案、第三方介入——保险方案。本文以融资租赁方案为例进行论述,由此举一反三,证明金融化方案的可行性。
目前,一般的农民土地征收补偿是以一次性发放征地补偿金的形式进行的,农民拿到补偿款短期内比较富裕,但是由于无工作、无土地、无保障,补偿金很快被花完,农民很容易陷入困境。可以说目前实行的补偿金方式存在着短期性的弊端。同时,对征地的补偿标准存在地方政府的单方定价的不合理性,很多地方甚至出现零补偿金的现象。金融化在土地所用权不变的前提下把土地的使用权作为资产转让给征地企业使用,拥有土地所有权的基层集体(一般以村或小队为单位)代表集体内的农民则成为征地企业的债权人或股东。不管是采用上文提到的三种具体金融化的任何一种,都必须体现这个基本原则,即土地的使用权仍然归原来的村集体所有,农民转让出去的只是土地的使用权。这样做的最重要的优点在于使出让使用权的农民成为股东后可以长期获得补偿金,分享企业利润,分享当地经济发展的成果。这就解决了目前普遍存在的一次性发放土地补偿金所衍生的实地农民失业、养老问题。另外一方面在解决了企业的用地问题的同时,也充分发挥了融资的优点,即企业避免一次性支付大量资金形成的财务压力,实质上相当于企业获得了土地融资。
五、融资租赁方案
下面以融资租赁方式为例,论证在土地征收过程中使用金融化方案的合理性。融资租赁,是指通过签订合同的方式,以出租人收取租金,承租人支付租金来融通资产使用权的一种交易行为,出租人与承租人签订合同,由出租人将其所拥有的资产使用权转让给承租人并按合同规定收取租金,承租人在一定时期内拥有该项资产的使用权并按期向出租人支付租金。融资租赁又可以分为经营租赁和资本租赁。
融资租赁的主要特征有:所有权与使用权分离;融资与融物相结合;租金分期支付。
在征地过程中,涉及到的当事人分别是:土地的供应者和出租人——农民;承租人——征地企业;监督者——政府。集体拥有土地的所有权,农民依法享有土地的使用权,农民通过与土地开发商签订租赁合同将土地的使用权转让给土地开发商,因此,征地过程中的核心是实现土地使用权的有价转让。在租赁合同中规定三方的权利和义务,使三方当事人相互关联相互制约。
土地开发商以有价的形式获得土地的使用权,农民根据租赁合同收取长期分红或收取与转让使用权价值相当的租金。有些地方已经尝试借土地开发商的资金为农民建立农村社会保障体系,具体的做法是农民和土地开发商共同缴付一定比率的社会保障基金,建立省级统筹账户,实行专款专用,由地方社会保障经办机构负责保险金的筹集和发放,从而实现征地资金的社会化给付。对征地企业而言,这种做法既避免了短期大笔基金的支出,又获得了土地使用权,实现了融物与融资的结合。
土地使用权的转让报酬对农民而言是分期获得的,延续时间至少包括土地被征地企业占用的期间,这就保证了失地农民获得长期稳定的收入,至少部分的解决了其生存之忧、养老之忧。对征地企业来说,土地使用权的转让金是以租金的形式定期从企业扣除的,一方面避免一次支付相当于获得长期融资,另一方面也可以起到抵减税收的作用,有利于企业的盈利和发展。
当然,最重要的是避免了政府的消极作用,发挥了其积极作用。政府对整体的土地使用方向有规划权力,但是政府在具体征地过程中是作为一个中性的第三者存在,它拥有对交易过程的监督权以及制定相应的法律规范的权力,但不应直接干预具体交易行为。这就避免了政府作为交易主体参与相关的利益分配的可能性,进而避免寻租现象的产生。从交易费用的角度看,由于在融资租赁的模式下,土地是在其所有权和使用权相分离的基础上进行的,不管土地的所有权究竟是不是二元的,交易的核心是实现土地使用权的有价转让而非所用权的转让,这就避免了政府直接参与交易带来的隐性成本增加,在一定程度上降低了交易成本。同时这一过程是依照法律在政府的监督和指导下进行的,从而在最大程度上保证了农民的权利。
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