摘要：治理黄河少不了兴建工程，兴建工程则少不了移民，移民问题是客观存在的，是不可回避的。移民问题是社会问题，关系重大，历史上重工程轻移民给我们带来了沉痛的教训，我们应该记取。应该把移民工作放在应有的位置，搞好移民工作，为黄河的治理开发提供基础和保证。
关键词：黄河 水库移民 回顾 展望
一、水库及移民基本情况
在1949年以前的漫长岁月里，黄河流域干支流上没有兴建一座具有一定规模的水电工程，因而没有水库移民。新中国成立后，本着“除害兴利、综合利用”的方针开发治理黄河，到1999年，在黄河干支流上已建和在建大中型水库分别是13座和171座，规模和影响比较大的有24座，移民100余万人。详见表1。
其中，移民10万人以上的有三门峡、东平湖、小浪底3座，1万～10万人的7座，1万人以下的9座，没有移民的5座。
二、移民机构沿革
由于特殊的历史和政治原因，我国水库工程以1986年底为界线，之前投产的为老水库，之后为新水库。因修建水库工程而产生的衍生物——移民——也被相应地划分为老移民和新移民。因此，移民机构沿革也各不相同。
(一)老水库移民机构沿革
黄河干流1986年前修建的水库有龙羊峡、李家峡、盐锅峡、八盘峡、青铜峡、三门峡、东平湖等，当时，有关省、县根据移民搬迁安置的需要建立了移民机构，搬迁任务完成后相继撤销。由于历史和政治的原因，老移民普遍存在规划设计粗疏、搬迁安置经验不足、重工程轻移民、重搬迁轻安置、过分强调国家利益和整体利益而损害了个人利益和集体利益、过分依靠思想政治工作而忽视了实际情况、补偿项目偏少、补偿标准偏低等问题，遗留下了吃水难、用电难、行路难、就医难、上学难、生产生活困难的问题。国务院决定从1986年开始设立库区建设基金专门用于解决水库移民遗留问题。其中，三门峡(河南、山西部分)、东平湖由黄委会负责，其余由部或电力部直接负责。
兴建老水库工程时，移民机构是临时性的，挂靠的主管部门多变，文革期间又被合并或撤销，造成移民的许多实际问题长期无承办部门负责。
因处理黄河三门峡(河南、山西)、东平湖水库移民遗留问题的需要，1986年在黄委会计划处设移民科，负责编制1986～1995年期间两水库移民遗留问题处理规划(又称“一期规划”)，报部批准后负责组织实施及管理。
因小浪底水库移民工作的需要，黄委会1990年筹建移民，1992年4月正式成立，原计划处移民科的工作整块划入移民办。
1994年根据部批准的黄委会职责配置、机构设置和人员编制方案，黄委会移民办更名为黄委会移民局，1996年元月正式批准成立黄委会移民局。主要负责三门峡(河南、山西)、东平湖水库移民遗留问题处理工作并编制和组织实施“八七”扶贫攻坚规划及三年扶贫规划(又称“二期规划”)，协调有关省移民规划、设计及投资分配、计划实施的监督、检查与验收工作，参与在建水库移民监评工作。
1986年以来，黄河流域水库移民遗留问题处理工作的管理一直是“部——黄委会——库区移民机构”和“部——省级移民机构”两种模式。2000年7月，部移民局在郑州召开了三门峡(河南、山西)、东平湖水库移民管理体制座谈会，为了落实江总书记关于“水库移民工作责任还是要落实到省”的批示精神，决定将“部——黄委会——库区移民机构”改为“部——黄委会——省级移民机构”的模式。因此，现在黄河流域老水库移民管理模式为“部——黄委会——省级移民机构”和“部——省级移民机构”两种。
(二)新水库移民机构沿革
参与实施新水库移民的组织机构主要有工程建设单位、设计单位、地方政府、监评单位等。
黄河干流1986年后修建的有小浪底和万家寨水库。均成立了工程建设单位，由部直接管理；移民搬迁安置由地方政府包干负责；小浪底移民规划由黄委会设计院编制，万家寨移民规划由天津设计院编制；移民均由黄委会移民局承担；小浪底移民监评由华北水电学院承担，万家寨移民监评由黄委会移民局承担。
三、法律法规及政策沿革
(一)水库移民的基本政策
国家是土地的所有者，水库移民政策应服从国家的法律规定。国家根据建设需要有权划拨和征用土地，任何单位和个人不得阻挠。
(二)水库移民通用法规
1953年11月，当时的政务院颁发了《关于国家建设征用土地办法》，这是我国土地管理的第一个法规，明确规定了征地原则、征地程序、审批权限、征用土地的补偿标准等，这是以后征地法规修订的重要基础。此后，国务院又先后颁布了《国家建设征用土地办法》(1958年)、《国家建设征用土地条例》(1982年)、《中华人民共和国土地管理法》(1986年、1998年)和《中华人民共和国土地管理实施条例》(1999年)。其中，1986年和1998年的土地法都专门规定了“大中型水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法，由国务院另行规定”(1986年土地法第32条，1998年土地法第51条)，表明了国家对水库移民安置工作的高度重视。
(三)水库移民专用法规
针对大中型水电工程淹没面积大、移民数量多、安置难度和复杂程度大的特点，国务院于1991年颁布了《大中型水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(又称"74号令”)，这是我国第一个水库移民的专用法规，总结了40多年来的经验，对水库移民的若干方面作了具体规定，具有很强的专业性。并强调：国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。移民的原则是：移民安置与库区建设、资源开发、、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或超过原有水平。1998年新土地法颁布后，新的移民安置条例正在修订之中。
(四)水库移民有关政策
在通用与专用法规的基础上，国家有关部门根据形势的需要及有关具体问题制定和发布了一些有关水库移民的政策和通知。1981年电力部和财政部联合下发了“关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知”，规定从每度电中提取1厘钱设立库区维护基金，用于水库维护和解决库区移民的遗留问题。1985年，中央财经领导小组召开会议，研究了移民问题，决定从中央直属水电站上缴中央财政的利润中，以1986年发电量为基数，每度电提取4厘钱设立库区建设基金，每年可提取2．4亿元，集中用于解决水库移民遗留问题。1986年国务院办公厅转发了电力部“关于抓紧处理水库移民问题报告”(又称“56号文”)，提出了开发性移民方针和必须坚持“谁主管、谁负责，谁受益、谁承担”的原则。1987年4月水电部发出“关于加强水库移民工作的通知”，明确1986年前修建的水库移民纳入遗留问题处理范围，方针是“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产”，“不能简单地算老账、搞退赔，更不是按新标准重新补偿”。1992年国务院批转了国家计委“关于加强水库移民工作若干意见”的通知，能源部和部先后发出了认真贯彻执行国家计委关于加强水库移民工作若干意见的通知，要求加强移民前期工作、切实做好移民安置规划、理顺移民管理体制并健全管理机构、管好用好移民经费等。1996年，国家计委、财政部、电力部、部四部委联合发出通知，决定1986年后投产的水电站(水库)设立后期扶持基金，具体提取标准是每度电不超过5厘钱，人均年扶持标准为250～400元，扶持期限为10年。1994年，中共中央、国务院将库区移民扶持纳入了“八七”扶贫攻坚计划的范畴，并在1996年中发12号文件中明确要求适当提高库区建设基金和库区维护基金的标准，以增加对移民的投入。
1992年，部颁发了“水库移民专项资金管理办法”和“水库移民生产周转金管理办法”。首次明确了专项资金管理的基本原则、专项资金的来源和使用范围以及专项资金的计划管理、项目管理、固定资产管理和监督检查等，对周转金的来源、使用原则、范围、对象和周转金的投放与回收、日常管理以及资金占用费和银行利息的管理等作出了规定。1996年，部移民办根据国家经济由计划经济向市场经济转变的形势和库区实际情况，又制订了“水电工程水库移民遗留问题处理项目管理办法(试行)”，对项目的前期工作、年度计划管理和项目验收等提出了比较具体的要求。1999年，部、财政部联合颁发了“库区建设基金项目管理办法”，要求移民遗留问题处理工程项目逐渐实行项目法人制、招投标制和制。部移民开发局随之制订了“库区建设基金项目管理办法实施细则”，对项目管理作出了更具体的规定。
这些方针、政策、法规明确了移民遗留问题处理的原则、资金来源和新建工程移民安置实施的责任，并在移民安置规划、补偿标准、安置方式和后期扶持等方面得到了较好的体现，推动了水库工程移民工作的顺利开展。
由于我国还处在发展时期，各方面建设对资金的需求很大，水库移民不能一次得到充分补偿，对于水库移民的补偿与安置，国家除了制定一系列相关的政策与法规外，还针对水库移民本身的特殊性制定了许多优惠政策，以缓解移民资金紧张状况，帮助他们重建家园，恢复生产。
(五)黄河流域水库移民有关管理办法
水库移民基本政策、通用法规、专用法规以及国家有关部门关于水库移民的政策、通知均适用于黄河流域水库移民，黄委会根据主管的三门峡(河南、山西)、东平湖水库移民实际情况，还先后颁发了“关于解决河南、山西两省三门峡库区移民遗留问题处理计划管理暂行管理办法”、“黄河三门峡和东平湖水库移民遗留问题处理周转金管理办法”、“黄河三门峡和东平湖水库移民遗留问题处理工程项目管理办法”、“黄河委员会库区建设基金项目管理办法”，明确了移民遗留问题的处理范围和标准，使项目管理办法更具操作性。
工程移民法律法规及有关政策的详细情况见表2。
四、管理沿革
老水库移民遗留问题处理1998年前采用“计划、财务、统计”的管理模式；之后出台了库区建设基金项目管理办法及实施细则，提出了移民遗留问题处理实行“项目法人制、招投标制、制”的新思维，并在一些项目上开始了试点。
新移民吸取老移民的历史教训，1987年水电办字第11号“关于加强水库移民工作的通知”规定，移民安置规划应作为设计任务书和设计文件的重要组成部分一并报批，移民安置规划不落实，设计任务书和设计不能审批，工程不得实施。由于国家财力有限，难以对淹没损失一次性赔偿，在1991实施的《大中型水电工程建设征地补偿和移民安置条例》强调，国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法，逐步使移民生活达到或超过原有水平。新移民参照工程的理论和方法，结合水库移民安置的特点，在“计划、财务、统计”管理体制的基础上引入了移民和移民社会经济监测评估的新机制。
无论是老移民还是新移民的命运都与国家政治和经济密切相关。21世纪，人口、资源、环境将是世界广泛关注的焦点，其中，工程移民问题越来越突出，已经成为世界性难题。在我国，随着经济的发展，水库移民也已成为水电发展的主要制约因素。因此，在新的世纪里，水库移民工作除了一如既往的做好老水库移民遗留问题处理和新水库移民的安置及后期扶持之外，还应逐步构建移民理论体系框架，避免因实际工作经验丰富但理论研究不充分、不深入而导致不能站在更高的高度看问题，从而制约移民工作的发展；制定移民的技术规程规范，改变移民套用工程模式、摸着石头过河的局面，使移民有章可循，同时，要加大社会监督的力度，争取移民从规划阶段就尽早介入；关注移民与发展及移民机构的前途命运，移民机构是因移民而存在的，当移民机构为移民脱贫致富的目标奋斗、解决了移民遗留问题和移民搬迁安置及后期扶持问题之后，移民机构将何去何从？这是一个非常现实而残酷的问题。
五、结语
黄河流域水库移民工作从法规政策到组织机构与具体实施都与国家政治和经济状况密切相关。过去重工程轻移民和重搬迁轻安置的片面做法侵害了移民的合法权益，导致大量遗留问题，造成国家重新投资处理，教训十分深刻。实行开发性移民后，充分利用自然资源，广开安置就业门路，前期补偿和后期扶持相结合的办法符合我国实际情况，是尽快恢复和提高移民生产生活水平的有效措施。更加可喜的是，在80年代末我国工程管理引进手段之后，90年代初我国的新水库移民管理也引进了和社会经济监测评估的方法，小浪底、万家寨水库移民和监评取得了显著的成效。最近，在部移民开发局的大力支持下，黄委会移民局在水库移民遗留问题处理工程个别项目中试行制，为老水库移民管理注入了新的活力。
治理黄河少不了兴建工程，兴建工程则少不了移民，移民问题是客观存在的，是不可回避的。移民问题是社会问题，关系重大，历史上重工程轻移民给我们带来了沉痛的教训，我们应该记取。应该把移民工作放在应有的位置，搞好移民工作，为黄河的治理开发提供基础和保证。
减小字体
增大字体