一、严峻的就业形势及原因分析

　　改革开放以来，就业问题一直受到人们的关注，经济增长始终伴随着就业的压力。在此期间，我国共创造了1．7亿多个就业岗位，但目前的就业形势依然并不乐观。

　　——城镇下岗和失业人数2000万。2001年城镇登记失业人数681万，国有企业下岗职工515万，再加上非国有企业下岗职工，全国约有2000万下岗和失业人员。

　　——农业剩余劳动力约1．5亿。我国的农村劳动力有4．7亿，全国有耕地19亿亩，若按每个劳动力耕种10亩地计算，需要农业劳动力1．9亿，加上在乡镇企业就业的劳动力1．3亿，有3．2亿的农村劳动力被充分利用。这样，农村还有1．5亿的剩余劳动力需要寻找新的出路。

　　——全国城乡每年新增劳动力约700万。我国现有人口12．6亿，若人口自然增长率按1．1％计算，劳动力人数占人口总量的比例按50％计算，则每年新增劳动力700万。

　　综上所述，我国每年需就业的劳动力数量为1．77亿人。另外，国有企业集体企业和机关事业单位富余人员至少2000万人。这样，我国实际上需要就业和再就业的劳动力为1．97亿人。如果我国的经济增长率按8％计算，就业弹性系数为0．13，则每年对劳动力的需要约为800万。这样，我国将有1．89亿的劳动力处于失业或隐性失业的状态。

　　我国严峻的就业形势，其根源在于劳动力的供给与需求关系严重失衡，即劳动力的供给远超过需求。

　　1．过大的劳动力供给。劳动力的供给量取决于人口总量和劳动力占人口总量的比例即劳动参与率。我国的劳动参与率，1952年仅为36．1％，以后不断提高，到1993年已超过56％，1998年达到56．8％。这不仅高于发展中国家，如印度1993年劳动参与率为43％，而且也高于发达国家，如美国1990年劳动参与率为40．2％。同时，我国又有12．6亿之多的人口。最多的人口加上最高的劳动参与率，为我国提供了大量的劳动力供给。如果劳动参与率按56％计算，12．6亿人口可提供的劳动力数量约为7．1亿。

　　2．有限的劳动力需求。劳动力要变成现实的生产力，生产出满足人们需要的物质产品，必须要与一定的物质要素相结合。如果可利用的物质要素的数量不能满足劳动力与之结合的需要，一部分劳动力就会因无法与物质要素相结合而不能进入生产过程，从而使其处于闲置状态，即出现了劳动力失业的问题。而一定时期内能够与劳动力进行结合的物质要素的数量，总是一定的，这就决定了经济运行对劳动力的需求是有限的。如果现有的劳动力供给超过需求，则必然发生劳动力失业。

　　实际上，我国的国民经济运行一直承受着劳动力供给过剩的巨大压力。在传统的计划经济体制下，这些过剩的劳动力，在农村表现为农业生产上的低效率甚至无效率劳动；在城市则表现为企业拥有过度的冗员。由于统收统支的财政体制和需求过剩的短缺市场，企业的冗员问题并不影响企业的生产经营活动。改革开放以来，统收统支的财政体制被逐渐打破，企业的生产经营活动也由财政统负盈亏变为自负盈亏。企业冗员开始对生产经营活动产生影响，但由于短缺市场的存在，其冗员还不会影响企业生产经营活动的正常进行。随着短缺市场的消失并进而出现供给过剩，一些企业便开始出现微利甚至经营亏损。企业的生产经营活动出现困难。这时，企业冗员便成为生产经营活动正常进行的负担甚至障碍。消除冗员、减轻负担便成为增强企业市场竞争力的重要手段。因此，自1992年以来，国有企业下岗职工每年不断增加，尤其是三年脱困期间，下岗人数急剧上升。与此同时，国有企业的职工人数却迅速减少，1996年国有企业职工为5549万人，到2000年则减少到4265万人，年均减少6％。

　　由供给过剩导致的需求约束是市场经济的特征之一，也是市场经济的宏观环境。企业只能学会在这样的环境中生存，而不是改变这样的环境。问题是我们现在的市场需求约束还不能说是正常的市场需求约束，它是由于改革中因市场机制不健全和资源配置不合理而导致的一种低水平的需求约束，是企业自身改革不到位所造成的。我国的企业改革采取的是放权让利的改革思路。在需求过剩的市场环境驱使下，已经取得生产经营自主权的企业并没有注意通过企业制度的创新来提高自己的竞争能力，而是利用取得的自主权和手中的留利盲目扩大生产规模以争夺过剩的市场需求。因此，过剩的市场需求便成为企业生存的基本条件。这种盲目投资必然造成低水平的重复建设，生产出一些质量不高、附加价值低的产品，从而造成大量的产品供给过剩，但与此同时，一些市场需要的产品，企业却无力生产。因此，对这些企业来说，过剩的市场需求消失，其生存的基础也不再存在，其结果必然是陷入困境。而这些陷入困境的企业又绝大部分是中小企业，相对于大企业来说，由于这些中小企业有更多数量的职工，因此造成大量的职工下岗。

　　再看农村劳动力的需求。改革开放以来，由于实行家庭联产承包经营责任制，农业生产率大幅度提高，农村大量剩余劳动力问题凸现出来。由于城市就业的压力，让农民进城来实现农业剩余劳动力的转移已不现实。所以，当时采取以发展乡镇企业的方式来转移农村的剩余劳动力，并且取得了明显的成效。到1993年乡镇企业吸纳的农村剩余劳动力达1．23亿。但在以后的几年中，由于对污染严重或造成资源浪费的小机械、小造纸、小水泥、小钢铁、小煤矿、小矿山实行停产关闭，加之一批乡镇企业因宏观经济环境变化而亏损倒闭，因此，通过发展乡镇企业来转移农业剩余劳动力的速度明显下降，到2000年，在乡镇企业就业的农村劳动力为1．28亿，比1993年仅增加500万，平均每年只增加约72万人。通过发展乡镇企业，采取“离土不离乡”来转移农村剩余劳动力的效果正在减弱。因此，近几年来，每年都有几千万的农民大规模外出流动，为自己过剩的劳动力资源寻找出路。

　　就在国有企业下岗职工大量增加和大量的农村剩余劳动力等待转移的同时，国民经济对劳动力的需求却在下降。自1996年以来，对国民经济的宏观调控已由控制总需求以防止经济的过快增长转变为刺激总需求以提高经济增长速度。经济增长速度超过两位数的时代已经过去。同时，就业弹性也在下降，1986—1990年为0．33083；1991—1995年为0．10643；1996—1999年为0．1157。就业弹性以后虽然可能会上升，但不会有大的变化。在增长速度和就业弹性均下降的情况下，对劳动力的需求必然下降。

三、失业对我国经济和社会稳定的影响

　　(一)对经济的影响。

　　1．经济运行面临通货膨胀的风险。为最大限度的就业，必须要保证一定的经济增长率。而我国经济运行却面临着需求不足的矛盾，为刺激总需求，中央政府采取了积极的财政政策，以发行国债用于基础设施建设来扩大总需求，进而拉动经济增长。据国家统计局测算，自1998年实行积极的财政政策以来，其对经济增长的贡献是：1998年1．5个百分点，1999年2个百分点，2000年1．7个百分点，2001年1.8个百分点；这4年对经济增长的贡献合计为7．0个百分点。如果按经济增长一个百分点可吸纳就业人数100万计算，4年的积极财政政策共解决了700万人的就业问题。但财政也为此付出了很高的代价，这4年共发行国债5100亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背负约7．3万元的债务。到2001年末，财政债务总余额已达16000亿元，占当年GDP的16．7％，是当年财政收入的97．7％。2002年财政预算赤字仍高达3098亿元，这样到2002年末，财政预算债务余额将接近2万亿元，届时将超过当年的财政收入。2万亿的债务，若按2％的年息计算，其债务负担每年就为400亿元。因此，巨额的财政债务将成为财政的沉重负担。如果财政不能很好增加收入并安排好偿还债务的预算支出，财政将会陷入债务危机。其结果将被迫以财政性货币发行来偿还债务，进而引发通货膨胀。因此，财政部部长项怀诚明确表示：“积极的财政政策一定要逐步淡出。没有一个国家的政府，没有一个国家的财政部长能够长期的实行积极的财政政策不出问题。”

　　2．阻碍国有企业改革的推进。国有企业改革的继续推进要求企业释放富余人员，让这部分人员下岗或与企业解除劳动关系实现再就业。而严峻的就业形势使这部分富余人员再就业将遇到一定的困难，因此他们很难与企业解除劳动关系，只能作为富余人员继续留在企业内部。由于富余人员无法从企业转移出去，致使企业的一些改革难以进行。

　　(二)对社会稳定的影响。

　　就社会影响来说，这1．89亿过剩劳动力情况是：

　　1.农村的1.5亿剩余劳动力。他们实际是处于一种隐性失业状态，他们靠土地可以维持自己的基本生活，甚至有一部分人通过外出打工还可以获得一些来自非农产业的收入。因此，他们不会对社会的不稳定造成大的影响。

　　2．国有企业、机关事业单位、集体企业冗员2000万人。他们同样是处于隐性失业状态，并且其基本生活是有保障的，甚至一部分人因所在单位效益比较好，可能还有较好的收入，所以这部分人基本上不会对社会造成负面影响。

　　3．问题比较突出的是1900多万城镇失业和下岗人员。在这部分失业和下岗者中，除部分是由于企业本身经营不善或单位的不公正裁员而失去工作外，有相当数量的人员是由于本身工作能力差而缺乏岗位竞争力被淘汰下来。对于这部分人来说，在目前就业竞争日益激烈的情况下，再找到令自己满意工作的可能性很小，而他们又有着政府要为他们安排工作这样一种与改革的趋势相悖的观念，加之我国的社会保障制度还不健全，失业将面临着一定的生活问题，所以，他们对政府有比较大的不满情绪。这种不满对社会的稳定会产生极为不利的影响。

　　三、解决我国失业和就业问题的思路和对策

　　减少失业，力争劳动力的充分就业，是经济增长和社会稳定的需要，因此，各国政府将充分就业作为宏观经济政策的重要目标。我国严峻的就业形势决定了我国需要更加重视劳动力的就业和失业问题，缓解我国面临的巨大就业压力，以确保经济体制转轨和经济增长方式的转变，进而实现国民经济的快速增长。

　　1．扩大劳动力需求，增加就业岗位。就业增长取决于经济增长和就业弹性。在就业弹性一定的情况下，经济增长则具有决定性的作用。经济增长率越高，提供的就业岗位就越多，相反，若经济衰退，增长率下降甚至出现负增长，则不仅会减少新增的就业岗位，而且还会造成大量在岗职工的失业，这将使本来就已严峻的就业形势雪上加霜。因此，避免经济衰退，保持一定的经济增长对缓解我国就业问题具有决定性的作用。在目前情况下，由于经济增长受到来自需求不足的约束，因此，促进经济增长，在调整产业结构，增加有效供给的同时，需适度扩大需求。对此，政府采取了积极的财政政策，通过进行基础设施建设投资来扩大需求，但积极财政政策的运用是有限度的，不可能长期持续下去。所以，宏观需求政策还应同时注意启动民间投资以扩大投资需求，通过调节收入分配以刺激消费需求的扩张。

　　在着力促进经济增长的同时，要提高经济增长的就业弹性，以增加国民经济的就业量。

　　——搞好国有企业。2000年国有企业职工4265．4万人，占全国职工总数的37．9％，占城镇从业人员的20％。因此，国有企业是吸纳劳动力，保证劳动力就业的重要部门。搞好国有企业并使其不断地发展和壮大，对于保证这些劳动力的就业有着重要的意义，它不仅可以直接减轻国有企业职工下岗所带来的就业压力，而且还可以吸纳社会上失业的劳动力，为增加就业做出贡献。更为重要的是，国有企业减少下岗职工甚至通过自身的发展来消化吸收企业内部的富余人员，有利于社会的稳定。所以，在国有企业改革中，在涉及到处理企业的富余人员时，必须要谨慎行事，尽力减少企业改革中的下岗人员。同时，对于企业中的下岗人员，应通过企业的发展重新在企业内部安排就业，以减少下岗职工成为社会公开的失业者。

　　——大力发展第三产业。随着经济发展水平的不断提高，第三产业吸纳的劳动力就业越来越多，并成为劳动力就业的主要部门。目前，在经济发达国家，第三产业的劳动力人数占劳动力就业总量的70％。而我国到2000年第三产业在国内生产总值中的比重只有33.2％，远低于发达国家的水平，第三产业有着巨大的发展潜力。更为重要的是，第三产业的发展将是解决我国劳动力就业问题的主要途径。在我国的三次产业劳动力就业中，1994年我国第三产业劳动力比重就达23％，超过第二产业比重22．7％。以后，第二产业的劳动力比重虽然上升并于1997年达到23．7％，但随后便下降，到2000年第二产业劳动力比重下降到22．5％。而第三产业劳动力比重自1994年后一直上升，到2000年达到27．5％，超过第二产业4个百分点。因此，第三产业将是我国新增劳动力就业和农村剩余劳动力转移的主要部门。据劳动和社会保障部2月份发布的北京、天津、重庆、沈阳、济南、武汉、南宁、西安、西宁、成都十大城市劳动力供求状况显示，对劳动力的需求60％－80％来自于第三产业。

　　——发展非公有制经济。改革开放以来，我国的非公有制经济得到了迅速发展，为我国劳动力就业做出了重要贡献。1996年城乡私营经济的就业人数就已达1171万人，2000年增加到2407万人，年均增长19．7％。而国有单位、城镇集体单位、乡镇企业同期就业人数却在减少，现在，私营单位已经成为仅次于国有单位的第二大就业部门。因此，发展非公有制不仅是社会主义市场经济的必然要求，而且对于解决我国劳动力就业具有重要的作用。随着社会主义市场经济的发展，非公有制经济将会得到进一步的发展，并成为我国劳动力就业的重要领域。

　　——促进中小企业的发展。据1995年的工业企业普查资料，在全部工业企业和生产单位中，中小企业为7335101个(其中中型企业为16591个)，占全部企业数的99．9％；中小企业的从业人员为12326．19万人(其中中型企业为1481．97人)，占全部从业人数的83.65％。据统计分析，在中国，大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。同样的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的近2倍或3倍。因此，发展中小企业对于提供更多的就业岗位具有重要的作用。同时，我国的私营企业和第三产业也比较适合于中小企业，因此发展中小企业，也在相应地促进第三产业和私营经济的发展，从而对增加就业产生着倍增效应。所以，国家应该采取措施，解决中小企业发展中存在的问题，大力扶持和促进中小企业的发展，这不仅可以增加对劳动力的需求以缓解就业压力，而且还可以优化企业的组织结构，实现大中小企业的协调发展。

　　2．减轻劳动力供给，提高劳动力素质，增强劳动力的就业能力。由于劳动力供给量取决于劳动力参与率和人口数量，因此在控制人口数量的同时，要降低劳动力参与率，进而降低总人口中就业的劳动力数量。为此：第一，发展教育，尤其是做好普及九年制义务教育工作。这不仅可以提高青少年初中和高中的在校率，减少新增劳动力的供给，而且还可以提高劳动力的文化水平，促进劳动力整体素质的提高。第二，对失业和下岗人员进行再就业培训。通过再就业培训，可以缓解这部分人进入劳动力市场的时间，减轻就业压力，同时有利于提高再就业者的素质，增强他们再就业的能力。

　　3．完善社会保障制度。社会保障制度是社会稳定的重要机制。失业只能说是劳动力失去了劳动收入，但这不等于失去了生活收入。社会必须要为失业者提供相应的生活来源，否则失业将会严重危及社会稳定，因此，必须要建立社会保障制度。目前，我国已经建立了社会保障制度，但社会保障还没有达到覆盖全社会的范围，并且社会保障的程度也需要进一步加强，因此，我国的社会保障制度需要在这两方面进一步完善和发展。这不仅有利于承受巨大就业压力的社会保持稳定，而且还可以解除人们的后顾之忧，减轻人们的储蓄欲望，刺激人们的即期消费，增加全社会的有效需求，促进经济增长，进而增加就业。可以说，完善的社会保障制度具有社会稳定和增加就业的双重效应。