农村剩余劳动力向城镇转移的进程已没有后退的余地，在未来的中长期战略发展过程中，我国国民经济发展过程中面临的最大难题仍属就业。
　　中国是一个人口大国，就业岗位的供不应求是一个长期现象。在建国以后的历史发展过程中，我们都曾多次面临过相当严重的就业压力。90年代中后期，我国的就业形势再次骤然严峻。在国有企业职工大量、普遍离开劳动岗位的“下岗”问题之上，农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移的问题构成了就业形势的新特征。
　　“十五”发展过程将是我国农村剩余劳动力向城镇大规模转移的过程。按照已经写入“ 十五”计划的数字，在此期间将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业。这4000万农村剩余劳动力相当于“十五”初期我国城镇从业人数和职工人数的18.87％和35.71％。
　　事实上，从农村的发展需要和提高农业生产率的要求看，5年转出4000万剩余劳动力还是远远不充分的。从城乡平衡发展的要求看，我们需要在未来5到10年左右的周期内，每年向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力，也就是说，在10年左右的周期内农村剩余劳动力转出的总规模需要达到1.5亿到两亿人才行。实现这样一个转出规模，我们才能保证留在土地上的农民的收入增长速度跟上国民经济扩张的速度、跟上城镇居民收入的增长速度，才能保证城乡之间的利益矛盾不至激化。
　　上述估计是否太过夸张了呢？一个事实是，我国的可耕地只占世界耕地面积的7％。按照世界平均的农业生产率大致推算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万人就够了。而2000年末我国乡村就业人数为4.99亿人！
　　我们能否推迟这样一个农村剩余劳动力转出的历史进程呢？不能。在“九五”末期以来的研究中，人们已经得出一个高度共识的结论：可持续地提高农民收入的办法只能是减少农民。从时间上说，中国农村剩余劳动力转移的问题已经没有了后推的历史余地。不作好这件事，中国向市场经济转变的改革就没有希望，工业化、现代化就没有希望。
城乡劳动力对就业岗位的竞争趋于激化
　　在“九五”发展过程中，尽管农村剩余劳动力向城镇转移的规模和速度已经在不断增加 ，但那时城乡劳动力所面临的就业市场基本上是处于分割状态的。因而前期城乡劳动力对劳 动岗位的直接竞争并不十分普遍。
　　“十五”期间，这种就业市场的分割状态将明显趋于瓦解。从目前的发展趋势看，市场导向下的竞争就业已经成为“十五”期间就业岗位配置的基本原则，城乡户口壁垒已经明显松动，歧视性的地方就业政策正在被加快清理。另外一个明显趋势是，随着时间的推移，一方面城市劳动力正在不断降低选择就业岗位的条件，而另一方面农村进城务工人员正在通过种种就业技能的学习途径努力提高自己对就业岗位的竞争能力。城乡劳动力对有限就业岗位的直接竞争已经不可避免。而更为值得担心的是，这两部分劳动力群体中最先相互“碰撞”的，很可能是农村剩余劳动力中年轻力壮、流动性强、具有一定文化基础的相对强势群体和城市劳动力中年龄偏大、劳动技能单一、文化素质较差的“下岗”职工等弱势群体。可以肯定的是，未来社会对劳动力市场的政策诉求中，要求“公平”和要求“保护”将成为最明显的呼声。如何协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，避免城乡两大劳动者利益集团之间的利益矛盾激化，将成为对我国正在发育的劳动力市场和正在不断规范的就业政策的严峻考验。
加快城市化步伐是根本出路
　　“九五”末期，在对重大战略难题的研究中人们已经认识到，中国前期的经济发展存在一个明显缺陷，这就是城市化严重滞后于工业化。人们共识，应对农村剩余劳动力转出的历史任务、缓解日益尖锐的就业矛盾、调整城乡之间经济关系、缩小东西部发展差距以致实现资源节约、转换经济增长方式、促进产业结构升级、加快基础设施建设步伐、调整人类经济系统与自然界之间关系并实现可持续发展等的共同解决办法就是发展城市。
　　但“十五”计划所强调的城市发展重点是小城镇和中小城市。为突出这一意图，“十五 ”还特别强调，要“防止盲目扩大城市规模”。
　　现在看，我们的城市化战略需要重新回答一个问题：究竟是“孩子长多大就得作多大衣服”还是“衣服能作多大就让孩子长多大”？
　　中国迫切需要更多的就业岗位。而在工业化进程中，新增就业岗位主要是由城市经济创造出来的。城市经济对就业岗位的贡献主要表现在三个方面：一是重新优化组合城市经济资源，开拓新的产业领域。在自给自足的自然经济条件下，人的需求范围是非常有限的。在社会化大生产和城市社区的环境中，新产业发展的需求基础才能被不断创造出来。二是深化社会分工，推动社会服务业不断发展。在现代经济中，就业岗位的增量部分主要来源于社会服务业的发展。三是城市建设本身也会提供大量的就业岗位。城市基础设施建设和房地产业的发展需要大量的劳动力投入。
　　事实上，我国过去两年来的实践的发展并未按照“十五”的设想展开。2000年以来，各地普遍启动并呈现出极大活力的并非是小城镇，而恰恰大中型中心城市的规模扩张以及与此相应的城市建设加速和城市经济活跃。
　　大中型中心城市先于小城镇、小城市而出现加速扩张是一个符合客观规律的必然结果。中国的小城镇、小城市应当发展。但必须明确的一个基本认识是，小城镇、小城市发展的前提是社会化分工的广泛发展。在现代社会经济系统中，没有大中城市的分工组织作用，人们主观想象中的“城镇化”根本就不可能出现。中国是一个幅员辽阔的大国，在经济全球化和中国“入世”的推动下，各地都需要有自己的能够直接与国际社会接轨的现代化“窗口”城市。而且大中型中心城市一直是中国经济发展过程中的资源配置重心，结构调整和存量资源优化重组的要求要远比农村社区的城镇化改造更为迫切。“九五”中后期以来，我国地级以上的230余座城市始终保持了两位数的增长。一个不容忽略的事实是，如果不是过去两年大、中城市的加速发展为新转出的农村剩余劳动力提供了更多的就业机会，我们今天面临的就业形势会比现在严峻得多。可以预见，在今后一些年中，大中型城市的发展不仅仍将是国民经济保持较快增长速度的最重要支持力量之一，而且也仍将是新增就业岗位的主要来源。
通过制造业发展把更多　就业岗位转移到中国来
　　现在看，制造业仍是提供就业岗位的最多产业之一。从现实出发，中国应当加快制造业的发展步伐。事实上进入新世纪后，我国制造业已经成为扩张最快的产业领域。当前，中国彩电、洗衣机、冰箱、空调、微波炉、摩托车等产品的产量规模已是当之无愧的世界第一。 2001年，日本通产省发表的白皮书第一次提到，中国正在成为“世界的工厂”。
　　在以家电、手机等产品为代表的制造业出现新一轮扩张的同时，作为工业化阶段制造业典型代表的轿车工业也开始萌动。2001年以来，中国轿车市场的最大特点是新品牌、新型号层出不穷。其中不仅有一汽、二汽、上汽以及天汽等老牌轿车生产基地的新产品，而且很多省区新厂家的产品也在“家庭车”概念上尽夺风头。2002年前半年，我国轿车的产量和销售量的同比增长速度均在30％以上。
　　发展制造业的最大意义就在于我们要积极参与对有限就业岗位的国际化竞争，争取把更多就业岗位转移到中国来。

在当前经济全球化的进程中，一个基本趋势是，在世界范围内就业岗位的增加速度远远赶不上经济本身的增长速度、扩张速度，就业岗位正在成为最稀缺的资源。另一个趋势是，发达国家在争取占据更有利分工领域、从高科技产业中获取更多国际比较利益的同时正在丧失对就业岗位的竞争能力。劳动密集型产业，其中包括制造业，向后起的工业化国家转移已成明显趋势。
　　从现实情况看，未来一段时期内就业岗位的国际化竞争已经不可避免。从我国的切身利益出发，我们需要高度重视这一态势。要积极参与而不是回避这一竞争。在世界经济增长放缓的形势下，我们的产业政策调整、产业结构升级以及经济体制改革等各项战略措施，应当有利于参与这一竞争。争取把全球有限的就业岗位更多地配置到中国来，这应当成为我们加入世界贸易组织后的一个新的战略目标。
“就业优先”应当成为最重要的战略取向
　　从理论层次上看。工业化阶段的经济发展历来有两条基本思路。一条是物的扩大再生产优先，另一条是解决人的问题优先。但是，在我国的中长期战略发展过程中，我们更需要正视的是特殊性。
　　我国最大的特殊性就在于，占我国劳动人口主要比重的农民还远未完成从自然经济下的小生产者蜕变为按照市场方式与生产资料相结合的劳动者的过程，农村剩余劳动力向非农产业转移的高潮正在开始。这个特殊性决定，缓解社会利益矛盾以及实现经济发展目标在很大程度上依赖于就业状况的改善。这就需要我们把“就业优先”作为最重要的战略取向。
　　就业优先的基本含义是劳动者基本生活保障优先。就战略思路看，就业优先原则应当重点体现在以下几个方面。
　　第一，劳动力市场发育要优先于其他要素的市场发育。当前，在劳动力市场发育上有三个需要澄清之处：首先，鼓励劳动者成为小商品经营者、股份合作制下的合伙人不是劳动力市场发育的主要方向。强化劳动者与生产资料之间内在经济联系是自然经济、小商品经济条件下调动积极性的有效方式；而社会化大生产基础上的市场经济要求的恰恰是弱化劳动者与生产资料之间的内在经济联系。在市场经济条件下，受雇于资本的劳动者是大多数，他们才是劳动力市场的主要参与者。其次，对农村剩余劳动力采取歧视性政策不利于劳动力市场的良性发展。我国的发展战略应当是逐步建立起符合农村工业化、城市化方向的非歧视性劳动力市场 ，消除城乡、工农利益矛盾趋于激化的潜在威胁。三是无规则的自发状态不是合理的市场竞争状态。由于不同劳动力群体自身的再生产费用不同，对社会经济矛盾的影响程度不同，劳动力的市场参与规则不但要协调竞争秩序，而且要协调不同群体之间对有限岗位的竞争矛盾。
　　第二，劳动者利益要适度优先于资本利益。市场经济下劳动者利益的基本体现是通过就业获取收益。集中化与规模经济、减人增效等都是提高资本收益的措施。促进中小企业、劳动密集型产业发展的政策都是有利于就业和劳动者利益的政策。国企改革、结构转换、企业规模结构调整以及技术手段改进等方面政策需要与就业岗位的增加密切结合起来。
　　第三，降低失业率的调控政策要优先于结构升级政策。从长远过程看，在我国的经济调控政策中，对增长速度、信贷规模、货币发行、财政与外汇平衡、总量平衡等方面的控制应当适度服从于降低失业率的要求。其中特别值得注意的是，产业升级政策不应以不适度地牺牲社会就业水平为代价。
　　第四，有利于促进就业和完善社会保障制度方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排。城镇扶困、完善社会基本保障制度、国有企业职工体制身份转换、社会培训成本、下岗职工再就业工资补贴以及向衰退区域导入新产业等方面的政策成本应当在中央与地方政府的财政支出中给以优先保证。对就业矛盾格外突出的局部区域还应采取特殊对策，要尽快制定和出台衰退区域经济振兴扶持政策。
　　第五，在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平提高。按照一般规律，社会收入水平、生产率和就业岗位之间存在着相互连动的关系。收入水平增加总是建立在生产率提高基础之上的，而生产率提高总是会形成对就业岗位的排斥。在我国未来一段时期内的战略措施中，有必要特别注意控制社会收入水平的提高速度，一方面尽量减低由此形成的对就业岗位的排斥；另一方面要防止过度推高城镇劳动力再生产费用水平，从而造成社会保障体系发展的困难。
　　当前，劳动力市场的发展需要政府政策的强力支持。在未来一个较长时期内，中国劳动力市场政策的主要指向应集中于以下若干方面。第一，促进供求信息的充分传达。第二，防止供求不平衡导致交易价格被压低到供给成本之下。第三，保证有限的就业机会优先分配给最优秀、最有效率的群体。第四，更多给予私人资本以发展机会，促进就业岗位的增加。