摘要：加入WTO后，针对我国现有的银行监管法制存在不足的实际情况，应重视立法规划和系统化，立足国情借鉴外国经验，完善监管主体自身建设。

　　加入WTO将对中国银行业带来深刻变化，在金融开放条件下，外资银行机构的不断进入，不仅会改变中国现有金融结构，还会使现有的金融运行规则发生变化。为此，需要对金融法律制度加以修订，以适应新的要求。

　　一、现行银行监管法制存在的问题

　　长期以来，我国银行监管法律体系形成了一种固定格式——内外有别，这虽满足了吸引外资、对外开放的需要，但人世后对中外金融机构平等竞争产生负面影响。另外，金融监管和立法的思维定式也需改变。

　　(一)监管法制体系不协调

　　我国现行的银行监管法制体系主要是由两个基本法律《人民银行法》、《商业银行法》和国务院的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章三个层级构成。但不协调，相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或抵触。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复尤为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24(第一项)、29(第一款)62、63、64、68等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定。当前，缺乏与WTO相配套的规章。如规范外资银行机构和规范外资银行外汇业务的法律制度，应尽快完善最终使之与中资银行受到同样的管理和监督。另外，还应从新金融业务，如金融租赁、商业代理、金融衍生工具等制定出相应规章来。

　　(二)现行市场准人法规与WTO法律制度不协调

　　一是国家为保护国内商业银行，尤其是国有独资商业银行所设置的各种保护性政策，特别是在专营垄断项目、公共机构购买金融服务方面的特别保护，将遇到WTO法律制度的制约。今后国有商业银行只能通过改善服务质量来吸引客户。二是在跨境服务和新金融服务方面，对非居民金融服务及外国投资的境内金融服务机构的限制须放宽。现有的法制在银行、证券和保险领域都不同程度地存在对非居民金融服务提供者及境内外资金融机构的限制性规定。三是在非歧视措施方面，我国银行监管法制对外国金融机构的直接进入或外资机构的市场准人均有限制性的要求，也面临协调一致的问题。

　　(三)银行监管法制在国民待遇方面不协调

　　一是现有法制对内、外资金融机构作了严格的区分。如《商业银行法》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其实施细则、《在华外资银行设立分支机构暂行办法》等。可看出对外资金融机构，尚未提升到国民待遇的层面上来。二是我国金融市场目前对外国金融业及外资金融机构的限制甚为严格，在服务提供的地域及服务品种的具体限制上则尤为突出。三是现有的法制对国民待遇限制具有很强的行政性、不确定性。甚至很多所谓的禁止性原则都是体现在监管或主管机构的自由裁定上，这为国民待遇问题的明确性和透明度的实现带来了困难。根据《服务贸易总协定》及其附件要求，我国将在公开的承诺表中对金融服务的具体部门从跨境提供服务、国外消费、商业存在、自然人存在等四个方面来明确国民待遇的限制。

　　(四)立法对法定监管主体中国人民银行的监管职权之规定过于宽泛和原则化。

　　一是《人民银行法》在第2、4、7条仅原则性地肯定了中国人民银行具有监管金融机构和金融市场职责，金融监管管理有7条，均为原则性的规定，如第31条指出中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围；第32条规定：中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。尽管《商业银行法》对这些职权的规定有所补充，但是在监管权力的运作上仍缺少详尽的规定，不便于操作，无法促成监管权力的有效运作。二是人民银行行使监管权的保障机制不健全。如稽核检查仅规定提供虚假的或隐瞒重要事实的财务会计报表的，拒绝中国人民银行稽核、检查监督的可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。

　　(五)监管法制在手段和方法上有缺漏

　　一是对存款保险制度等监管手段，未予以足够重视。国外实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系方面起到了明显的作用。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。二是缺乏完善的市场退出机制。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。如果没有一个健全稳定的金融破产法，就无法按照市场的原则让效益低下的金融机构稳定退出。

　　(六)监管法制在确定银行经营范围上有待磋商

　　商业银行允许在什么范围内开展业务也是法律要规定的一个重要问题，规定的经营范围越大，获利的机会就越大，同时，风险也越大。反之，经营的范围越窄，银行获利的机会也越小，风险就相应减少。我国目前还实行分业经营，对银行经营范围的限制非常严格，仅限于传统业务，分业经营对于整顿金融秩序，化解金融风险，简化管理环节，提高经济效率，保障银行业有序健康发展，维持金融市场乃至整个国民经济的稳定，起到了积极的保障和推动作用。然而，随着我国的进一步开放，对于国际金融业呈现出的由分业到融合的走向，我国应引起足够重视，积极研究借鉴国外经验，完善我国监管法制。

　　二、加强银行监管法制建设建议

　　(一)完善法律法规使之符合WTO标准。具体讲：一是制定《外资金融机构法》，为外资金融机构的合法经营提供法律保障，也可保护我国的金融安全；修改《商业银行法》，和国际惯例进一步接轨；尽快制订《外汇法》，以加强外汇市场的管理。二是对法律法规及规章进行整体规划。人民银行要进行统一规划，尽量防止重复立法和立法冲突；也要注意避免一事立一法的弊病。

　　(二)要处理好内、外资银行的监管关系

　　在保证金融业稳定的前提下放松束缚金融业合理竞争的过多管制，尤其是对外资银行机构、业务方面的管制，逐步放弃和修正过去“内外有别”的监管制度，及时有步骤地建立健全有统一标准的规范内、外资银行的经营行为的法律制度。

　　(三)完善银行内部控制制度及其再监管制度

　　人民银行应对银行内控制度的完善和监督机制进行规范。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规划(对账、控制单、定期试算等)、双人原则(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建规章体系。

　　(四)建立健全金融的信息披露制度，增强监管的透明度

　　信息披露制度是银行机构定期向银行监管和其他有关部门披露其经营状况的制度，其作用一是便于公众对其监管；二是便于监管部门及时发现问题，进行现场检查，达到防范风险的目的；三是有利于审慎经营、节约财务开支、降低成本、获取最大利益的原则；四是银行监管部门将其检查及处罚的信息在一定范围内披露，以期达到警示其他银行机构的目的。

　　(五)进一步建立健全市场退出监管制度

　　我国《商业银行法》已原则性构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的惟一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查，同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。