摘要：应以前瞻性原则与务实性原则为指导，运用COSO报告的标准与评价方法，建立人民银行内部控制评价标准体系，即评价人民银行内控建设的一般评价标准（健全性、合理性和有效性）和具体评价标准。

　　运用COSO报告的标准与评价方法，2002年9月人民银行发布了《商业银行内部控制指引》，对商业银行内部控制目标、原则、要求及具体业务控制等制订了操作性较强的内部控制标准，但目前人民银行内部控制仍没有形成一套完整的体系。笔者认为，人民银行当前的内部控制评价标准体系的建立，应当以前瞻性原则与务实性原则为指导，既要借鉴国际上先进的研究成果，又要结合我国的现实情况。

　　一、内部控制评价一般标准

　　内部控制评价的一般标准，是指应用于内部控制评价的各个方面的标准，即内部控制制度整体运行应遵循和达到的目标。人民银行内部控制评价的目标，应该是对人民银行内部控制达到健全性、合理性和有效性。

　　（一）内部控制的健全性。包括两层含义：一是内控制度必须涵盖所有业务种类、每一个操作流程和操作环节，覆盖所有的部门、岗位，不能留有任何死角。二是指新增设的部门、新增加的业务种类，必须树立“业务未办、内控先行”的指导思想，在正式开展业务以前先制订规章制度。随着客观环境的变化，对规章制度及时进行调整、修改。健全性是内部控制评价一般标准中首要的一条，也是其他一般标准的基础。若内部控制的健全性都达不到，则内部控制的合理性与有效性就无从谈起。理解内部控制的健全性，还要认识到内部控制本身并不是一种单独的管理制度或者管理活动，也不是所有管理制度或管理活动的综合体，当然也不只是一种管理手段、方法或所有管理手段和方法的总和，其实质上是一个发现问题和解决问题的循环往复的过程。

　　（二）内部控制的合理性。是指内部控制制度制订和执行时的适用性，人民银行内控的核心是防范风险、提高监管效能和服务质量，任何制度的建立都要以防范风险、审慎监管、优质服务为出发点。在满足了健全性这条首要标准之后，合理性是对内部控制更深一层次的要求。如果内部控制不具有健全性，则合理性与有效性就无从谈起。同样，若只追求全而又全的各种内部控制措施、方法等，而忽略制订和执行中的适用性，其结果只能是完全背离实施内部控制的初衷，有效性也同样成了无稽之谈。在评价其合理性时，要注意以下内容：控制点的设置是否合理；有没有安排过多或不必要的控制点；在每一个需要控制的地方是否都建立了控制环节；控制职能是否划分清楚；人员的分工和牵制是否恰当，既不能分工过细，又能起到相互牵制的作用。

　　（三）内部控制的有效性。有两层涵义：一是指各种内控制度包括本行决策层制订的规章，在考虑本行实际情况的同时不得违反国家和上级行的规定。二是指设计完整的内控制度一经实施就具有高度的权威，能够得到贯彻执行并发挥作用，执行内控制度不存在任何例外，任何单位和个人不得拥有超越制度或违反规章的权力，违规违章者和失职渎职者必须受到严惩。有效性是内部控制的精髓，如果一种内部控制制度不能实现“有效控制”，则实质上就不存在什么内部控制制度了。内部控制的有效性以其健全性与合理性为基础，内部控制的健全性与合理性则以其有效性为目的。

　　二、内部控制评价的具体标准

　　内部控制评价具体标准，是指应用于内部控制评价具体方面的标准，是一般标准的基础，一般标准是具体标准的升华。内部控制评价的具体标准，按内部控制要素评价标准可分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。而每一个要素又可以再分为更多的项目，但无论怎么划分，都需要有一个较为统一的评价标准模式。评价标准模式可以按以下层次设计：（1）控制目标。在实际工作中，管理人员和审计人员总是根据控制目标，建立和评价内部控制，因此，设计评价标准模式，首先应根据人民银行业务活动的内容特点和管理要求提炼内部控制目标；（2）控制点。各项控制目标分别需要通过若干相应的控制因素予以实现，而这些控制因素作用的发挥，则是根据某些容易发生错弊的业务环节特点进行针对性控制。这些可能发生错弊的业务环节，称为控制点；（3）控制措施。不同的控制点，有着不同的业务内容和控制目标，因此需要采取不同的控制手续和方法，才能预防和发现各种错弊。这些为预防和发现错弊而在某控制点所运用的各种控制手续和方法等，即为控制措施。内审人员在对内部控制进行评价时，只有先从操作性较强的具体标准人手，对具体内部控制的制订与运行有了认识之后，才能通过总结、升华，从整体上对人民银行内部控制的健全性、合理性和有效性作出判断。

　　（一）控制环境

　　控制环境是指对内部控制的效率发生影响的各种因素，包括企业文化、管理方式、组织结构、人力资源等。控制环境是内控其他要素的核心和基础，其好坏直接决定了单位内部控制实施的效果，并影响着单位中每个人的内控意识。对控制环境的评价主要有以下几个方面：

　　1.领导干部对内控的认识，是否把工作重点向内部控制方面倾斜，使内部控制成为立行之本，领导干部是否以身作则，带头遵守行内各项规章制度，并经常对内部控制组织机构的有效性进行监督和指导。

　　2.是否经常开展对员工的思想道德品质和知识技能教育，是否建立定期培训制度，并形成良好的制度执行人文环境。

　　3.是否建立公平、科学的绩效考核制度。上级行是否根据工作完成情况对下级行整体工作和领导干部的绩效进行考评；行长是否根据工作完成情况和工作表现，对中层干部进行考评；中层干部是否根据工作完成情况和工作表现，对本部门人员进行考评。

　　（二）风险评估

　　把风险评估作为重要因素引入到内部控制领域是COSO内部控制整体框架的独到之处。建立分析和评价相关风险机制，及时了解自身所面临的风险，并适时加以处理。人民银行风险评估是指评估机构采用一定方式对人民银行各项业务处理和管理行为的研究和分析。它为内部控制提供了重要依据，因此评估风险一定要全面、严谨，以防疏漏，避免给人民银行的各项工作带来失误和损失。人民银行风险评估主要有：

　　1.操作风险评估。人民银行操作风险主要是指由于操作人员的素质和各业务环节操作方面的偏差，导致在会计、国库、货币发行、货币信贷等业务方面发生的资金损失、违规违法行为可能出现的风险。主要操作风险部位是：会计科目和会计账户的设置和使用、印章管理、重要空白凭证管理、利息的计算、内外对账、联行资金、同城清算、财务收支、固定资产管理、预算收入、预算拨款、国债兑付基金及对再贷款和再贴现的限额管理，动用存款准备金管理、发行基金的调拨与出入库、残损人民币复点和销毁等。

　　2.管理风险评估。人民银行管理风险主要是指外汇管理风险和金融监管风险。主要风险部位是：贸易、非贸易、资本项目用汇审批，进、出口收付汇核销，境内机构外汇账户管理，对金融机构高管人员考核与管理，对金融机构的风险评判、预警分析、应急应变处置预案以及金融风险处置等。

　　（三）控制活动

　　控制活动是为了控制风险，实现控制目标而制订相关的政策和程序？并加以实施，主要包括授权及审批、工作业绩检查、风险检查、职责划分等。根据人民银行风险的特点，其控制活动评价主要有：

　　1，操作风险控制评价。是否通过建立制度和办法，以岗位责任制、授权、复核、内外对账、审查和监督等措施，对各级业务人员及操作过程中的各关键环节进行控制。具体到会计国库业务，主要评价是否建立权责明确的岗位责任制和责任追究制度；是否建立会计主管坐班制度，重大会计事项是否经会计主管审批等。

　　2，管理风险控制评价。通过对职责的明确、授权和审批制度的建立、监管风险的预测，评价人民银行管理风险的控制，是否达到行为的约束和效率的提高。如对外汇管理风险控制评价：是否建立权责明确的岗位责任制和责任追究制度；是否建立业务换人核查制度；是否建立授权制度，对授权的业务范围、授权的方式等内容是否进行规定；是否建立逐级审批制度，对超过经办人员权限的业务，是否进行逐级报批等。

　　（四）信息与沟通

　　信息与沟通是指人民银行各级领导和各部门业务人员能够获得处理业务过程中所需的信息，并能够及时进行交流。信息与沟通是整个内部控制系统的生命线，它为人民银行各级领导监督各项活动提供了保证。对信息与沟通的评价主要有是否建立有效的信息交流和反馈机制，保证人民银行各级领导能够及时了解本行内部管理情况，确保每一项信息传递给相关员工以使其履行好自身的职责；是否明确计算机信息系统开发部门、管理部门和应用部门以及开发人员、管理人员和操作人员的职责，做到岗位之间相互制约；是否建立健全计算机系统风险防范制度，软、硬件投入使用之前，是否进行安全测试，产品是否符合要求等。

　　（五）监督

　　为保证内部控制系统良好运行，充分发挥其作用，必须对内控活动进行有效的监督，评价内部控制系统的运行效果和质量，保证内部控制的有效运行，同时通过监督，在必要时对内部控制加以修正。其基本评价要求：内部控制的建设、执行和监督评价是否由不同的部门负责；内部审计部门是否主要承担对内部控制的监督和评价的职责；是否定期对内部控制建设和执行情况进行检查评价，提出改进建议，同时对违反规定的人员是否严格按照规定进行处理。

　　三、内部控制评价的主要原则和方式

　　（一）独立性原则。独立性是评价者做出公正、客观评价结论的基础，决定着内部控制评价质量的高低。按照评价主体的不同，内部控制评价有外部评价和内部评价两种。人民银行内部控制的外部评价主要是指外部审计师对其内控的评价；内部评价主要是指内部审计人员的评价，或有关管理部门的自我评价。内部审计部门是以履行内部控制评价为职能的机构，其对内部控制的评价具有一定的客观性和公正性。但外部审计师作为一种独立的机构，相对内部审计来说更有其自身优势。不管是内部审计人员，还是外部审计师，最重要的一点就是评价者应当保持“独立性”。

　　（二）内部审计既是人民银行内部控制的一部分，也是监督内部控制其他环节的主要力量。内审部门通过监督控制程序的有效性，监督人民银行的内部控制是否被执行并及时反馈有关执行结果，帮助单位更有效地实现预期控制目标。同时，在监控过程中，内部审计可以促使控制环境的建立，为改进控制制度提供建设性建议，这是内审部门的独立性和权威性赋予该部门对内控进行监督和评价的特殊职能。