三、卷宗阅览权的程序保障

卷宗阅览权是行政相对人的一项法律程序权利。对于程序权利的保障，虽然我们已经认识到程序法具有实体法不可替代的重要性，但我们至今仍未给予足够的重视。从法理上讲，对于行政相对人的卷宗阅览权，可以从三个方面给予程序上的法律保障。

（一）宪法程序的保障

宪法程序一方面作为制约政府权力的一种法律力量，存在于国家权力互动关系之中，确保政府的权力具有正当性，另一方面宪法程序作为公民权利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民权利的领地。正如赖曼所说：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它也就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题作出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。” [12]从宪政实践看，对于“人民实际上拥有什么权利”最好的回应莫过于通过宪法程序确立和保障公民的权利。

我国现行宪法基本上是一部实体性的宪法。宪法没有直接规定了公民卷宗阅览权，也没有规定公民的知情权，但从宪法的有关规定看，公民的卷宗阅览权也是有间接宪法依据的。[13]不过，从我国目前宪法的状况看，通过其保障公民的卷宗阅览权显然还存在着许多问题：

1.我国宪法不能成为司法裁判的依据。宪法不能成为司法裁判的依据导致如下两大问题：其一，公民不能通过宪法规范主张权利保护。当法律没有将公民宪法确认的权利加以具体化之前，公民不能依据宪法规范向国家机关主张其宪法上的基本权利，并获得法律保护。最典型的事例莫过于宪法确认的公民享有的国家赔偿请求权。[14]其二，宪法不能成为司法评判法律、法规和规章合法性的依据，从而导致侵犯公民权利的法律、法规和规章大行其道，公民为宪法所确认的基本权利被政府通过违宪的法律、法规和规章变相剥夺，公民在宪法上的基本权利形同虚设。这两个问题最终都只能通过宪法诉讼程序才能得以解决。

2.我国宪法是一部实体性宪法，缺少程序规范。所谓“实体性宪法”是指它是一部主要确认了公民有什么基本权利，规定国家机关有什么权力的宪法。实体性宪法的特点是，它只确认了公民有什么权力，规定了国家机关有什么权力。至于公民如何享有基本权利，国家机关如何行使权力方面的规定比较欠缺，从而导致公民的基本权利得不到有效的保障，国家的权力得不到应有的制约。正如季卫东所说：“从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，但关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进和追究等程序性前提的规定（包括程序法的各种具体内容和实体法中的程序性配件，以下笼而统之简称‘程序要件’）却一直残缺不全。”[15]因此，虽然我们可以从宪法的若干规定中推导出公民的卷宗阅览权，但是，如何从宪法程序上确保公民的这一权利，在宪法上却找不到任何宪法依据。

因此，我们应通过修改宪法增加相关的程序性条款，确保公民宪法上的基本权利如知情权等充分实现。

（二）行政程序的保障

当宪法缺少程序来保障公民的卷宗阅览权时，通过行政程序达到这一目的也是一条可以选择的法律路径。行政程序的实质性意义在于它“应保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政机关涉及其权益之决定过程中，并非消极仅是行政机关行使公权力决定之客体，而是应使其得以参与程序，俾有效表达其意见与行政机关沟通，以积极维护其权益，如此才真正落实人民基本自由权利之保障。”[16]从法治国家发展的路径看，凡是行政程序发达的国家，公民的权利也就越有保障。

然而，“中国历史上缺少民主与法制的传统。作为现代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一个‘空白’。改革开放之初，立法主要注重改革开放中急需解决的问题和巩固改革的成果，更多地着眼于建立各个领域的基本制度，偏重于行政机关及其相对人实体性的权利（权力）和义务规定，即使有些程序规定，也大多与实体法相结合，零散而不系统。”[17]虽然我们进行了20多年的法制建设，但这个局面至今仍未得到有效的改观。有的法律对行政相对人的卷宗阅览权作了个别规定，[18]在行政实践中，行政相对人行使卷宗阅览权的仍然受到种种限制。如行政复议法规定了申请人、第三人可以“查阅”卷宗材料，但对行政相对人是否可以复制、摘抄则没有作出进一步的规定。如果行政相对人仅只有查阅卷宗材料的权利，那么卷宗阅览权对于行政相对人可能没有多大的实际意义。因为有的卷宗材料如果不给予行政相对人复制、摘抄，使行政相对人掌握一定的书面材料，行政相对人在行政程序中就无法有效地利用这些材料进行陈述、抗辩。因此，通过行政程序来保障行政相对人的卷宗阅览权，至少我们需要做到：

1.制定一部统一的行政程序法典。中国需要一部统一的行政程序法典，这已是关注中国行政程序法制建设的人们的一种共识。国家最高立法机关也已将制定统一的行政程序法列入议事日程。“经过历时十年之久的酝酿、讨论，甚至激烈的争议，估计再花两三年时间，《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是我国著名行政法学家应松年教授的预言。[19]将行政相对人的如卷宗阅览权等程序权利确认于一部较科学的行政程序法典之中，可能有效地确保行政相对人的程序性权利。

2.完整地确认行政相对人的卷宗阅览权。卷宗阅览权应当由主体、范围、行使方式等几个方面组成，行政程序法如确行政相对人卷宗阅览权，必须就上述几方面的内容作出明确的规定。在行政复议实践中，不少行政复议机关在申请人、第三人申请查阅卷宗材料时，只允许申请人、第三人查阅，不准复制、摘抄，理由是行政复议法只规定申请人、第三人的卷宗查阅权。虽然行政复议机关的这种做法有悖于行政复议立法的宗旨，但从法律条文的规定来看，似乎行政复议机关作这样的理解也是无可指责的。之所以出现这种情况，根本原因还是法律规定了一个不完整的公民权利所致的结果。今后行政程序法制定时应当避免这种情况的出现。

3.行政机关工作人员应当改变观念，正确对待行政相对人行使行政程序权利。从行政机关工作人员的角度出发，行政相对人行使行政程序权利无疑会增加工作的难度、减损行政效率，行政机关工作人员内心深处并不喜欢具有程序权利意识的行政相对人。因此，他们尽可能会从不利于行政相对人行使程序权利角度去适用、解释法律条款，客观上形成了不利于行政相对人行使程序权利的外部环境。所以，行政机关工作人员应当改变这些陈旧、落后的人治观念，将行政相对人作为独立于其行政职权之外的主体，而不是任其行政职权可以支配的客体；尊重行政相对人的程序权利，客观上是有利于行政主体有效地行使行政职权。

（三）诉讼程序的保障

诉讼程序的保障是指通过行政诉讼对行政相对人的卷宗阅览权的法律救济。行政诉讼是一种事后的法律救济程序，它借助于司法审查权对行政行为进行合法性审查，以保护行政相对人合法权益的目的。我国的行政诉讼以具体行政行为为审查对象，从而达到维护和监督行政机关依法行使职权的目的。[20]虽然我国的行政诉讼环境不尽人意，但是与10年前境况相比，已经有了一个非常大的变化。通过现行行政诉讼来保障行政相对人的卷宗阅览权，我认为是可以达到目的。不过，从目前我国的法律规定看，以下几个问题需要予以必要的关注：

1.单独就卷宗阅览权被侵害是否可以提起行政诉讼？在行政程序中，行政相对人申请阅览卷宗材料，行政主体无正当理由，或者以涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝行政相对人查阅卷宗，或者拒绝行政相对人复制、摘抄卷宗材料等。对此，行政相对人是否可以提起行政诉讼呢？我认为，从卷宗阅览权的性质看，它是一种程序性权利，行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为，“原则上当事人或利害关系人仅得以对本案实体决定不服时一并声明。”[21]也就是说，对于行政主体拒绝行政相人卷宗阅览申请的行为，行政相相对人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时，作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。

2.行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请，而与此相关的其他公民或者组织认为查阅卷宗材料可能侵害其权益的，是否可以提起行政诉讼？我认为，只要其他公民或者组织认为行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请侵犯其合法权益，并提出了相关的事实和法律依据的，是可以提起行政诉讼的。如有关组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵害其他商业秘密的，就可以提起行政诉讼。因我国的行政诉讼是一种主观诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵犯了国家机密，不能提起行政诉讼，但可以通过正常的法律程序向有关国家机关检举、控告，由有职权的国家机关依法制止行政主体的违法行为，并追究相应的法律责任。

3.为了保护行政相对人卷宗阅览权，我国的行政诉讼法需要增加“给付判决”和“禁止判决”。[22]对于行政主体无理拒绝行政相对人卷宗阅览申请的行为，法院可以通过给付判决，强制行政主体向行政相对人提供卷宗材料，供其查阅、复制和摘抄。对于行政主体准许阅览卷宗申请而侵犯他人的商业秘密、个人隐私的情形，法院可以通过禁止判决，禁止行政主体公开卷宗材料。只有这样才能有效地保护行政相对人的卷宗阅览权，同时也可以保护其他公民、法人或者其他组织的合法权益不受损害。

 

[1]冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版第140页。

[2] [英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第181页。

[3] [英]彼得。斯坦、约翰。香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国人民大学出版社1989年版第97页。

[4] [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版第343页。

[5] [美]约翰。肯尼思。加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华等译，河北人民出版社1988年版第119页。

[6]行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版第128页。

[7]行政案件的当事人广义上应当包括行政主体和行政相对人，但这里的“当事人”仅指行政相对人，不包括作为行使行政职权的行政主体。我国台湾行政法学理论上也有这样的观点，参见汤德宗：行政程序法，翁岳生编：《行政法》（2000年版）第888页。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序实用》，台湾学林文化事业有限公司2000年版第48页。

[8]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第446—447页。

[9]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第556—557页。

[10]这种立法方式在我国现在的立法中是比较常见的。虽然它顾及了行政执行的能动性，但不分领域、对象、立法目的等采用这种立法方式，实际的效果可能会给行政机关滥用权力提供了一个绝好的借口，而对于行政相对人却可能是“苦海无边”。

[11]德国联邦《行政程序法》第29条规定：“（1）主张或维护参与人权益有必要时，行政机关应准许参与人查阅有关行政程序的档案。在行政程序结束之前，对于行政决定的草案以及直接的准备工作档案，第1句不予适用。依据第17条和第18条具有代表人的，则只有代表人有权查阅档案。（2）提供档案将影响行政机关完成任务的正常进行，或公开档案内容有损联邦或州的利益，或依据法律或依其性质，特别出于对参与人或第三人的合法权益的保护，应当对档案保密的，行政机关无义务提供档案以供查阅。（3）查阅档案在管理档案的行政机关进行。个别情况下亦可在某一其他行政机关或德意志联邦共和国在国外的使馆或职业领事机构进行；档案管理的行政机关还可作出其他例外处理。”

[12] [美]杰佛里。赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载[美]阿兰。S.罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，郑戈、刘茂林译，三联书店2001年版，第178—179页。

[13] 《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[14] 1982年宪法规定了公民的国家赔偿请求权，直到1995年1月1日《中华人民共和国国家赔偿法》实施后，公民这一基本权利才得以落实。

[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第9页。

[16]廖义男：《行政程序法草案之重要内容（一）——适用范围、行政处分与法规命令》，载《行政程序法草案研讨会论文集》，台湾大学法律系编，第10—11页。

[17]张春生：《中国行政程序法制建设的发展与前瞻》，载《海峡两岸首届行政法学术研讨会——行政程序法论文集》第24页。

[18]如《中华人民共和国行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”

[19]参见：《行政程序法将要“规范”政府行为》，《北京青年报》2001年4月10日。

[20] 《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

[21]台湾行政程序法第174条规定：“当事人或利害关系人不服行政机关于行政程序中所为之决定或处置，仅得以对于实体决定声明不服时一并声明之，但行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其他法规另有规定者，不在此限。”

[22]这种判决形式可以借鉴英国普通法上的“禁令”，它是为防止行政机关、行政裁判所违法作出错误决定，或作出错误行政行为，损害当事人合法权益的一项司法措施。