二　行政合理性原则及对行政自由裁量权控制的功能

目前，行政法学界已形成共识，行政自由裁量权的行使，除了理所当然地必须遵循行政合法性原则外，应着重受制于行政合理性原则。但具体如何以合理性原则控制行政自由裁量行为，说法不一，更没有对行政实践形成指导。

行政合理性原则是基于行政自由裁量权而产生的。在行政法制初期，人们只注意规范羁束的行政行为，行政法的任务亦停留在制定法律规范羁束行政行为这一层面，从而形成了行政合法性原则，而行政自由裁量权处于“自由”状态。随着社会的发展和人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强，人们逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。正如英国法学家威廉·韦德所说，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件地授予”（注：参见［英］威廉·韦德《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》，1991年第6期。）。因此， 仅以行政合法性原则约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政法治的一项基本原则，共同来约束政府的行政行为。

要正确理解行政合理性原则对自由裁量权的合理控制作用，首先就要正确理解和把握行政合理性原则。有的学者认为行政合理性原则应包括情理之“理”，笔者认为不妥。合理性原则的“理”应该是自由裁量权行使根据（法定的、法律授予的）的“理”；应该是法的精神和一般原则的“理”；应该是法律出于本身意志而授权（授予自由裁量权）的本意的“理”；应该是法律授权幅度范围内的“理”；应该是法律目的所要求的“理”。一句话，行政自由裁量权不是凭空产生的，说到底是法律授予的，是法定的；法定的权力必须根据并符合法律的要求去行使。离开法的精神、法的原意、法的目的、法的授权、法的要求来解释行政合理性原则既不科学，也极为有害。

行政合理性原则与行政合法性原则都是行政法的基本原则，是行政法治的重要组成部分，二者有着密切的关系，都属于法的问题，都涉及到合法性的问题。成文法唯一渊源性质，使传统的中国法学理论始终将合法等同于法律的字面含义，所以早期的法治原则被理解成任何行为都必须符合法律的规定（其实，在法律规定的背后，还存在着法的精神），存在着机械法治主义的倾向。但是，当这种“机械法治主义”被引入行政领域之后，它的缺陷是这样的巨大，以致于不对法治原则作扩大解释简直就是对法治原则的曲解。因为，在行政法领域的许多时候，当行政行为人滥用自由裁量权时，我们无法对其纠正，原因是他们并未超越法律字面规定的权限。因此，用以完善合法性原则的合理性原则应运而生。合理性要求合乎法的原则、法的目的、法的精神、法的本意等等。可见，合理性原则所涉及的是更深层次的合法与否的问题，是对行政法治提出的更高的要求。正因为这样，行政合理性原则与行政合法性原则虽是有区别的，但也是难以截然分开的。如滥用职权即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为，是发生于自由裁量权限范围内的一种违法行为。所以，滥用职权既是对行政合理性原则的违反，同时也构成了对行政合法性原则的违反。

正确理解和把握行政合理性原则有极其重要的意义。因为行政合理性原则是控制行政自由裁量权不被滥用的尺度。其具体功能是：

1.它是行政主体行使自由裁量权的行为准则。这首先表现在指导并判断自由裁量权行使合法（合乎法的精神、原则）与否的功能，它衡量自由裁量权的行使是否符合法律的根本要求，包括必须符合法的目的（目的性、必要性、比例原则），必须符合法的本意要求（正当性），必须不超越法定的幅度和范围（适当性），等等。自由裁量权必须受到立法目的和法律原则的制约，这种法律的目的和原则，是法律法规的核心内容和精髓。违背了这些要求，也就违背了行政合理性原则，也是对法的精神的违背。其次，也为在行政领域自由裁量中的抽象行政行为对具体行政行为进行制约提供了理论依据和行为标准。在自由裁量权行使中，只有符合合理性原则要求的抽象行政行为，才是对具体行政行为的合理制约行为，反之则是不合理的制约行为。

2.它是行政司法监督的准则。对行政自由裁量的司法审查，主要的依据不只是合法性的审查，说到底主要是对自由裁量的合理性的审查。法院对严重滥用职权、行政处罚显失公正等行政行为宣布无效、撤销或变更，甚至导致对行政行为人相应的法律责任的追究等，依据的不只是合法性原则，而是行政合理性的原则。美国行政法把滥用职权定义为滥用自由裁量权（注：见《美国法典》第五编第七章，第706条。）， 而滥用自由裁量权是指“不合理地行使”该权力（注：参见［美］B.施瓦茨著，徐炳译《行政法》，群众出版社1986年10月第1版，第571页。）。因此，行政滥用职权是指在自由裁量权限范围内不适当行使权力而违反法律所设定目的的行为。可见，行政合理性原则为行政司法审查提供了理论依据和司法监督的准则。

3.它也为行政相对人维护自身合法权益请求行政救济提供了依据和标准。行政合理性原则不仅对行政主体及行政人起作用，而且也为行政相对人申请行政救济提供了判断的依据。由于行政救济多数是一种依申请行政行为，相对人遭受不法侵害的合法权益能否得到恢复，很大程度上仰仗相对人对行政行为违法与否的认识（以便决定是否请求救济），合理性原则在这种认识过程中为相对人提供了重要的标尺。应该指出，如何使行政相对人既懂得以合法性原则保护自己的合法权利，又学会高举合理性原则的旗帜来保护自己的合法权利，在我们这样一个长期缺乏法治传统的国家有非常重要的意义，这是整个社会文明进步和发展的重要标志，我们切不可等闲视之。