1.什么是联邦
    联邦一词用法接近拉丁文原词“feodus”（条约）的意义,说明一种建立在忠诚（拉丁文feodus是fides即“忠诚”的同源词）基础上的关系。[51]联邦共和国的“政府的形式是一种协约。依据这种协约,几个小邦联合起来,建立一个更大的国家,并同意做这个国家的成员。所以,联邦共和国是几个社会连合而产生的一个新的社会,这个新社会还可以因其他新成员的加入而扩大。”[52]“联邦共和国既由小共和国组成,在国内它便享有每个共和国良好政治的幸福;而在对外关系上,由于联合的力量,它具有大君主所有的优点。”[53]托克维尔认为,为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来,才创立了联邦制度。因而“联邦既象一个小国那样自由和幸福,又象一个大国那样光荣和强大”[54],联邦实现了自由与力量的统一。
    2.从邦联到联邦:制宪会议
    1776年7月9日《独立宣言》之后,美国独立战争胜利前夕,1781年《邦联条例》产生了邦联政府,但邦联政府软弱无能。“政府财政的拮据以及对外贸易及国内贸易的不景气”[55]导致费城制宪会议的召开。华盛顿和制宪者们都认为邦联制度存在严重的缺陷。这主要体现在两个方面:首先,邦联政府权力很小,而且机构不健全。邦联没有管理内外贸易和征税的权力,无力实行有效的管理,邦联缺乏司法权,邦联无权对各州使用武力。邦联法律没有保障,无强制服从的权力,无惩罚不服从的权力。其次,各州独立和权力过大。“邦联政府结构上的主要弊病,在于立法原则是以各州或各州政府的共同的或集体的权能为单位,而不是以它们包含的各个个人为单位。”[56]华盛顿鉴于邦联的不足之处,在1787年3月致麦迪逊信中提出“凡是有判断能力的人,都不会否认对现行制度进行彻底变革是必要的。”[57]而且他指出了强制力量的必要性。
    在独立战争时期,大陆会议建议各殖民地久已存在的因地方自治而建立的地方性议会或代表大会或委员会“为了尽可能符合宪章的精神和实质”,可以选举产生议会以行使政府权力。此后,新罕布什尔州、南卡罗来纳州、弗吉尼亚州、新泽西州、特拉华州等州议会分别通过各自州的宪法。而1780年马萨诸塞州制宪会议通过州宪法,其拟定、讨论和通过都可以说是1787年宪法的先驱。
    1787年5月25日,十三州的五十五名代表集会费城。华盛顿作为弗吉尼亚州的代表,出任代表团团长。他这时55岁，处在名望的巅峰。人民因独立战争的胜利对他怀有感激之情,“这种感激之情,使他处于众望之颠。人们对他怀着热爱之情,甚至是一种敬畏之情。人们感到他出席此会是对此会的成功至关重要的”[58]。经过几个月的讨论、妥协,会议制定了《美利坚合众国宪法》。
    这部宪法“严格说来既不是一部国家宪法,也不是一部联邦宪法,而是两者的结合。其基础是联邦性的不是国家性的;在政府权力的来源方面,它部分是联邦性的,部分是国家性的;在行使这些权力方面,它是国家性的,不是联邦性的;在权力范围方面,它又是联邦性的,不是国家性的。最后,在修改权的方式方面,它既不完全是联邦性的,也不完全是国家性的。”[59]
    华盛顿在制宪会议上总是想尽一切办法使各种观点都亮出来,然后使它们归于一致。他具有一种在矛盾中找到共同点的天才。对于宪法的制定和通过,“华盛顿的支持或是反对是具有极其重大的意义的。……说华盛顿的影响,不管这种影响曾经如何加以发挥,对使大会决定接受这些主张是重大的也许是决定性的因素,似乎一点也不过分。”[60]
    对于这部宪法,华盛顿给予高度评价,他说“会议的时间虽长,但在整个会议期间,充满我希望见到的和谐一致、一心为公的气氛。”[61]“此次提出的宪法并非完美无缺。但如考虑到组成制宪会议的形形色色的成份,以及要予以照顾的各种各样的利益,这部宪法中带根本性的缺点如此之少,实非始料所及。由于日后可以对宪法进行修改和变更,我认为民众应该接受提交给他们的这部宪法。”[62]他认为代表来自许多不同的州,他们态度不同,环境不同,各有所爱,但却能联合起来,建立起一个全国性的政权体制,几乎无懈可击,这是一个奇迹。而在关键性的两个问题,即授予联邦政府权力和权力的行使上,华盛顿清醒地认识到这两点是整个机器赖以运转的枢轴,他认为: