提要：专卖制度从一开始就反映了国家与社会、中央与地方这两组利益关系。唐宋时期，由于商品经济的发展和中央集权的变化，国家与商人、中央与地方的关系发生了很大改变。专卖制度的演变也反映了这两组关系的变化。此时经济发展及制度变革使国家和商人日益建立起共利和分利的关系，而与地方争利，不断排挤地方政府于专卖领域之外的趋势也日益突出。国家越来越多地吸纳商人参与专卖活动，并将其作为增加专卖收入和排挤地方政府的手段。地方政府则越来越多地被排挤出专卖商品的直接经营环节，主要职能由参与专卖商品的运输和发卖转为维护专卖制度的运行，从而减少了地方政府分夺专卖利益的可能，专卖利益不断集中于中央。


唐宋时期随着商品经济的发展和中央集权的变化，国家与商人、中央与地方的关系也发生了很大的变化。自唐中叶恢复了专卖制以后，专卖制度演变的基本趋势就是从专卖制度由直接专卖向间接专卖的转变。专卖制度的变革也反映了这两组关系的变化。由于国家专卖经营管理方式的转变，地方政府在专卖管理中的职能也发生了明显的变化。



一、唐代专卖制变革与地方政府管理职能的演变——以盐政为例

唐朝前期对盐铁酒类采取与百姓共之的办法，国家没有实行独占经营。池盐的管理或设盐屯，或招民营种。据《通典》卷十、《旧唐书·食货志上》等载，幽州和大同横野军则采取盐屯的形式。每个盐监配兵置屯经营，按照营田的方式管理盐屯，而且像营田使一样设有盐池使。

盐池使作为中央派出的使职本身的职责应该是代表中央管理盐业事务，但正如《旧唐书·食货志上》所载，盐池使一般由蒲州、幽州刺史、朔方节度等地方官兼任，盐业也自然成为地方政府职事。《旧唐书》卷四八《食货上》载开元元年十一月，“河中尹姜师度以安邑盐池渐涸，师度开拓疏决水道，置为盐屯，公私大收其利。”盐屯的设置完全是由地方官姜师度决定和实施的。

官营盐池的生产管理和征收盐课等具体事务由“监”负责。《新唐书·百官志》载，每个盐池设监一人、录事一人、史二人，属于司农寺。这个职位在建国初就已设置，《武德令》即有设“盐池盐井监丞”的记载。①盐监一般也是由地方官员兼任的。例如，“蒲州盐池令州司监当”，食盐的生产由地方官员招聘有财力的人营种，盐池的维护由地方官员调发徭役，即“租分与有力之家营种之，课收盐..若陂渠穿穴，所须功力，先以营种之家人丁充，若破坏过多，量力不济者，听役随近人夫。”②
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① 《旧唐书》卷四十二《职官志一》。
② 《通典》卷十《食货十·盐铁门》。

官营井盐的管理则是采用官民分利，或由官府卖卤水给民间的办法。《太平御览》卷三百九十九引《陵州图经》载：陵州盐井就是“一分入官，二分入百姓家”，万岁通天二年，“右补阙郭文简奏卖水，一日一夜，得四十五万贯”。没有说明生产和盐课由地方还是由中央管理。但是从当时还没有把盐利作为增加中央财政的重要手段的情况来看，盐业的具体管理应该还在地方。盐利还是作为地方课额上缴中央。开元十年八月唐玄宗敕谕中说到：“诸州所造盐铁，每年合有官课..如闻稍有侵克，宜令本州刺史上佐一人检校，依令式收税。”①《通典》卷十记载了井盐的课税情况：“蜀、道、陵、绵等十州盐井总九十所，每年课盐都当钱八千五十八贯..若闰月，共计加一月课，随月征纳，任以钱银兼纳。其银两别常以二百价为估。其课依都数纳官，欠即均灶户。”《新唐书》卷五十四《食货志》记载了海州等地以盐代税的情况：“海州岁免租为盐二万斛以输司农。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州，以盐价市轻货，亦输司农。”可见当时海盐也是由地方政府管理，中央还没有建立起后来的盐铁度支到各地院场的独立系统。

乾元元年（758）第五琦出任盐铁转运使，实行食盐专卖。第五琦所实行的盐法仍然是汉武帝推行的国家独占全部经营环节的直接专卖制，具体办法是：“就山海井灶，收榷其盐，立监、院官吏。其旧业户洎浮人欲以盐为业者，免其杂徭，隶盐铁使。盗煮私盐，罪有差。亭户自租庸以外，无得横赋。”②“立监院官吏”一语《旧唐书·第五琦传》称为“官置吏出粜”。《新唐书·食货志》还谈到：“盗鬻者论以法。”

第五琦盐法就是将食盐的生产、收购和销售所有环节由国家独占经营。中央有盐铁使，州县有巡院、监、场，盐户也归属盐铁使管理，整个盐业系统从地方政府中剥离出来。盐户从地方的户籍中单列出来，成立特殊的盐籍，隶属于盐铁使。《太平广记》卷七三“郑君”条记载：“郑君知盐铁信州院，尝有顽夫，不察所从来，每于人吏处恐胁茶酒..郑君怒，枷送盐铁使江西李公，公即棒杀之。”《太平广记》将此事系于贞观末，但贞观时尚无盐铁使和巡院，因此应该是第五琦盐法改革以后。这表明盐铁使系统内不仅经济活动，而且司法活动也脱离了地
方政府。

但是食盐的运输和销售环节还是难以脱离地方政府，必须依靠地方政府征调徭役来完成。西汉实行直接专卖制时，贤良文学指责榷盐使“良家以道次发僦运盐铁，烦费，百姓病苦之”③。第五琦盐法继承的就是西汉直接专卖的模式，其运输食盐除了调发徭役也别无他途。唐穆宗长庆二年张平叔、韩愈、韦处厚等人官府直接发卖和批发给商人销售两种制度的优劣。时任户部侍郎、判度支的张平叔说到“官自粜盐，可以获利一倍”，要求“令所由将盐就村粜易”，并“令宰相领盐铁使”又请“以粜盐多少为刺史、县令殿最”，“检责所在实户，据口团保，给一年盐，使四季输价”。销售食盐是地方官员政绩考核的一个指标。他恢复官卖的建议由于韩愈和韦处厚的反对，没有推行。④但是说明了官卖制下食盐的销售并非巡院能够完成的，地方政府仍然肩负着主要的职责。

广德二年（764），刘晏在主管东部财政时就对东部的海盐政策进行了重大改革。大历十四年（779）刘晏开始独掌全国财政，他的盐法逐步推行到全国。刘晏盐法已有深入研究，此不赘述其内容，简单地说就如韩愈所概括的：“国家榷盐，粜与商人，商人纳榷，粜与百姓。”⑤刘晏仍然沿袭了巡院、监、场的系统。陈衍德先生总结了盐场、盐监和巡院的职能为：“巡院主要负责上纳盐利和缉私；盐监主掌生产和收购；盐场主管储运和批发。”⑥
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① 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
② 《唐会要》卷八十七《转运盐铁总叙》。
③ 《盐铁论》卷第一《禁耕》。
④ 《资治通鉴》卷二百四十二穆宗长庆二年。
⑤ 《全唐文》卷五百五十《论变盐法事宜状》。
⑥ 陈衍德、杨权《唐代盐政》第95 页。

刘晏盐法开启了专卖制度由直接专卖向间接专卖转变的基本趋势。唐朝后期和宋朝的包括盐法、茶法和其他专卖商品的管理制度都沿着这一基本趋势演变。刘晏以后的唐朝盐法总体上仍然继承了刘晏盐法。陈衍德《唐代盐政》第三章、第四两章，以及林文勋、黄纯艳等《中国古代专卖制度与商品经济》第四章已有论述，在此也不赘述。

刘晏的盐法与第五琦盐法相比，更多地将地方政府排斥在专卖领域以外。盐户隶属于盐铁使，地方政府不得征调。长庆元年盐铁使王播的奏章中说到盐铁使“应管煎盐户及盐商并诸盐院停场官吏所由等，前后制敕，除两税外不许差役追扰。今请更有违越者，县令奏闻贬黜，刺史罚一季俸钱。再犯者奏听进止”。他的这条奏章得到了批准实行。①李巽为盐铁使时还规定：“盐民田园籍于县，而令不得以县民治之。”②将盐户的人身和田产都从地方转归盐铁使。

盐商也隶属于盐铁使。裴庭裕《东观奏记》卷下载盐商有专门的盐籍：“毕諴本估客之子，连升甲乙科。杜悰为淮南节度使，置幕中，始落盐籍。”白居易《盐商妇》写到：“婿作盐商十五年，不属州县属天子。每年盐利入官时，少入官家多入私。官家利薄私家厚，盐铁尚书远不知..。”③可见盐商是直属于盐铁使的，即使盐商蒙蔽远在京城、闭目塞听的盐铁使，多占盐利，近在咫尺的州县也管不了。白居易《议盐法之弊》还指出：“自关以东，上农大贾，易其资产，入为盐商，少出官利，唯求隶名，居无征徭，行无榷税，身则庇于盐籍，利则尽入私室。”④元稹《估客乐》也写到：“大儿贩材木，巧织梁栋形。小儿贩盐卤，不入州县征。”⑤也说明根据制度，榷盐事务地方不得干预。通过盐铁使对盐业经济的相对独立的牢固控制，从而也就确保了中央对盐利的直接占有。

巡院监场与州县是平行关系。上文我们说到信州盐铁院独立处理司法案件的史事，实行刘晏盐法的元和二年给事中穆质奏请“州府盐铁巡院应决私盐死囚，请州县同监，免有冤滥”，才改变了以前盐铁系统独立处理司法案件的情况。⑥但是地方政府一般情况下仍不能插手盐茶事务。《旧唐书·食货上》载：元和十三年，盐铁使程异奏请“应诸州府先请置茶盐店收税，伏准今年正月一日赦文，其诸州府因用兵已来，或虑有权置职名，及擅加科配，事非常制，一切禁断者。伏以榷税茶盐，本资财赋，赡济军镇，盖是从权。昨兵罢，自合便停，事久实为重敛。其诸道先所置店及收诸色钱物等，虽非擅加，且异常制，伏请准赦文勒停。”

在官购商销的盐法中，地方政府的职责主要是稽查私盐。唐宪宗时度支使皇甫镈奏请“节度观察使以判官、州以司录事参军察私盐，漏一石以上罚课料；鬻两池盐者，坊市居邸主人、市侩皆论坐；盗刮硷土一斗，比盐一升。州县团保相察，比于贞元加酷矣”。开成末又诏令“私盐月再犯者，易县令，罚刺史俸；十犯，则罚观察、判官课料。宣宗即位，茶、盐之法益密。粜盐少、私盗多者谪观察、判官，不计十犯”⑦。但缉私主要还是巡院的责任，州县只是同办。大中元年盐铁使曾说：“私盐厚利，煎窃者多。巡院弓矢力微，州县人烟辽夐。若非本界县令同立堤防，煎贩之徒无繇止绝。”⑧
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① 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
② 《新唐书》卷五十四《食货志四》。
③ 《全唐诗》上海古籍出版社1986 年10 月版第1049 页。
④ 《白居易集》卷六十三《议盐法之弊》。
⑤《全唐诗》上海古籍出版社1986 年10 月版第1023 页。
⑥ 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
⑦ 《新唐书》卷五四《食货四》。
⑧ 《册府元龟》卷四九四《山泽二》。

唐朝前期食盐主要由地方政府管理。第五琦盐法首先体现了在专卖制度中，中央与地方争利并排斥地方政府的宗旨，地方政府不再是盐业的主要经营管理者，只充当中央榷盐系统的辅助角色，但仍参与食盐运输和销售环节。刘晏确立的官购商销制，盐政事务绝大部分由盐铁使系统管理，地方政府只负有辅助稽私之责。

二、宋代专卖制度变革与地方政府管理职能的演变

北宋初期一方面由于五代旧制的沿袭，另一方面由于宋代特殊的政治经济形势，盐法和茶法都没有继承唐朝的制度，而是一度出现与唐朝已经实行的间接专卖制相背离的波折，盐法又实行了官搬官卖制。但随着宋代专卖制度的继续发展，最终还是体现出了直接专卖向间接专卖转变的趋势。不论是在官搬官卖，还是官购商销的专卖制下，宋代的地方政府在专卖活动中的职能与唐朝相比都已发生了较大变化。

1、宋代盐法变革与地方政府的管理职能演变

北宋的解盐和海盐都曾经长期实行官卖，尤其以海盐官卖时间最长。北宋初期解盐政策是官卖制与交引法并存。即在官卖的同时允许商人在京师缴纳钱帛，买取解盐交引，请盐销售。但仍以官卖制为主，实行交引法的地区极小。①太平兴国二年在令东南盐悉数官卖的同时解盐全面实行了官卖制②。

雍熙折中以后，解盐也用来折中，又部分实行了交引法。陕西和河东主要用解盐折中，同时官卖制并未停止，甚至也未见削弱。此后，天圣八年和康定元年解盐一度全面实行交引法。但如郭正忠先生所说，天圣八年全面通商和稍后于康定元年至庆历元年实行的全面通商，两次时间总共不到两年。③

海盐在北宋初也实行官卖制，太平兴国一度将官卖制推行到整个海盐产区。雍熙入中以后，海盐也部分实行了官购商销的交引法。从雍熙三年到至道二年的11 年时间中，实行交引法的时间约为8 年，官卖制2 年，官卖制与交引法并行1年。至道二年十一月在杨允恭的主持下，淮浙盐法完全恢复了官卖制。杨允恭以后东南盐法官卖长期占据着主导地位。也曾经有过动摇淮浙盐官卖的建议，但屡屡被否决。一次是咸平年间关于荆湖盐法的讨论，第二次是庆历、皇祐两度关于江西盐法的讨论，最终都并未废除淮浙盐官卖制④。

实行官卖制时，食盐运输和销售都主要由地方政府承担。例如，东南盐官卖时，就是由各路转运使将上供米“本路纲输真、楚、泗州转般仓，载盐以归，舟还其郡，卒还其家”⑤。《宋史·李防传》也说到“淮南旧不禁盐。制置司请禁盐而官自鬻之，使兵夫辇载江上”。运回各路后，“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费”⑥。通过卖盐，“诸路岁得盐课无虑数十万缗以充经费”⑦。南宋淳熙八年福建市舶陈岘曾说到元丰二年后福建行官卖制称：“盖漕司则藉盐纲为增盐钱，州县则藉盐纲以为岁计。”⑧地方政府仍然在食盐运销中起着主要作用。唐代设立有一套独立于地方政府以外的榷盐系统，地方政府在在食盐的运输和销售，以及盐利的分配等方面都只占据辅助作用。而宋代官卖制下地方政府承担食盐的运销，只通过申报盐课的形式接受中央监督。
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① 可参郭正忠《宋代盐业经济史》人民出版社1990 年，第904—905 页。
② 《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷十八太平兴国二年正月丁未。
③ 《宋代盐业经济史》第916 页。
④ 参尹娜、黄纯艳《论北宋杨允恭盐法改革》《云南社会科学》2004 年第2 期。
⑤ 《长编》卷一百八十八嘉祐三年十一月己丑。
⑥ 《文献通考》卷十五《征榷考二》。
⑦ 《玉海》卷一百八十二《食货》。
⑧ 《宋史》卷一八三《食货下五》。

地方销售食盐的的办法是在每纲盐内分配地方各级官司的份额。这是转运使获取盐利的主要途径。赵汝愚曾经追述北宋官卖盐法：“祖宗旧法，系以运盐了办岁计..每盐纲内，例有转运司増盐、通判厅经总制盐，诸县已难敷卖。而本州复有自运岁额盐，又分令诸县变卖。故有转运司盐、有本州盐、有通判厅盐、有本县盐，或以委令丞，或以委廵尉，文书旁午杂然并出，其民诚不胜其扰矣。”①地方在发卖时还可以通过增加盐价获取盐利。如，庆历初“制置司又言比年河流浅涸，漕运艰阻，糜费益甚，请量増江淮两浙荆湖六路籴盐钱”，诏许其除了已增价的荆湖外，余四路三十八州军斤増三钱或四钱②。而行交引盐法，商人纳粮于边，或纳钱于京师榷货务，地方虽然负责批发，但利益主要为中央所得。

解盐和海盐自雍熙以后都是官卖制与交引法兼行而以官卖为主的局面。解盐于庆历八年首先全面实行官购商销的钞盐法。庆历八年，解盐政策发生了重大变化。这年十月全面实行了屯田员外郎、陕西路刑狱兼制置解盐范祥提出的解盐钞法。范祥钞法就是以钞盐法全面取代官卖制③。池盐的收购、批发环节仍由官府垄断，但把运销环节让渡给了商人，实行官商联合的专卖制度。

解盐只是在熙宁中受兴利之风的影响，一度局部恢复了官卖制，但熙宁末，皮公弼改革解盐法，“复范祥旧法”。④“元祐更化”中解盐政策也有较大调整，将京西、京东、河北等地存在的官卖制变为钞盐法。绍圣时期，哲宗又恢复了一些地区的官卖制。但从总体上看，仁宗庆历八年后至神宗、哲宗朝，盐政都以钞法占主导，盐法改革不是对钞盐法这一基本模式的变革，其最主要任务都是解决虚钞和调整新旧钞的对带、贴纳法等问题。蔡京对解盐政策的改革，除了全面实行钞法外，最大的特点就是允许海盐的西销。解盐的基本制度仍然是钞盐法。

东南盐全面实行钞盐法是从蔡京盐法改革开始的。崇宁、大观年间蔡京对东南盐法进行了较大的改革，主要是改进和扩大钞引盐制，政和二年又进一步罢除官卖制，完全实行了钞引盐制，实现了海盐政策由官搬官卖为主的直接专卖向官购商销的间接专卖制的彻底转变⑤。

井盐在宋朝初期就实行官营与民营并存的制度，“大为监，小为井，监则官掌，井则土民干鬻，如其数输课，听往旁境贩卖，唯不得出川峡。”⑥官府盐监所产之盐的主要销售方式是招商运销，即实行官产商销的间接专卖制，既有商人直接到官府盐监购买，也有商人入中请盐。井盐也有官府抑配卖盐的现象，但北宋一朝，川盐政策总体上还是以官商联合的专卖制度。

南宋淮浙海盐政策如郭正忠先生所总结的，其总体特点仍是钞法，而且大体上属于蔡京钞法的某种继续。官般官卖的体制南宋初期只存在于特殊地区和个别情况下，南宋后期一度稍盛，也仅与钞法并行。⑦南宋绍兴二年赵开对井盐政策作了较大改革，其基本制度如《宋史·食货下五》所载，是“仿大观法置合同场，收引税钱，大抵与茶法相类，而严密过之”。基本内容取法于蔡京盐法。赵开盐法奠定了南宋四川盐法的基本模式，此后的盐法变动都未改变，都是商人入钱请引的榷盐制度。
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① 《历代名臣奏议》卷三百十九《论汀赣江盗贼利害》。
② 《长编》卷一百三十三庆历元年九月乙卯。
③ 内容见《长编》卷一百六十五庆历八年十月丁亥。
④ 《宋史》卷一百八十一《食货下三》。
⑤ 蔡京盐法内容见《宋史》卷一百八十二《食货下四》。
⑥ 《宋史》卷一百八十三《食货下五》。
⑦ 《宋代盐业经济史》第843 页。

自蔡京以后宋朝在地方设置提举茶盐司，将盐和茶等专卖事务从发运使的职权中分离出来由中央直接派遣的专官管理。提举茶盐司的职责是“掌摘山煮海之利，以佐国用。皆有钞法，视其岁额之登损，以诏赏罚。凡给之不如期，鬻之不如式，与州县之不加恤者，皆劾以闻..茶监司置官提举，本以给卖钞引，通商阜财，时诣所部州县巡历觉察，禁止私贩，按劾不法，其属有干办官”①。

钞引制和交引法一样，主要利益来自于卖引钱。中央及其派出机构垄断了钞引的发卖权，实际上也就达到了垄断盐利的目的。在官卖制为主的北宋前期，虽然同样是官购商销，但食盐的批发权在地方。如明道二年知制诰丁度等人所说说，“天禧元年制”，就是“听商人入钱粟京师，及淮浙江南荆湖州军易盐”。②地方批发的同时也就必然是地方承担着将食盐从产地运到批发地的运输任务。这也是雍熙入中以来食盐批发的方式。而实行钞引法以后，商人直接到产盐场及扬州等几个大的批发中心批发食盐。地方不再插手食盐的运输和批发。

此时的地方政府在专卖领域中所担任的主要任务就是缉查私贩和监督商人的销售。地方设有负责缉私的机构巡检司，职责是地方巡防治安和巡捉私茶盐等。而食盐的销售则设有监当官，“掌茶、盐、酒税场务征输及冶铸之事。诸州军随事置官，其征榷提务岁有定额，岁终课其额之登耗以为举刺。凡课利所入，日具数以申于州”③。

2、茶法变动与地方政府管理职能演变

北宋前期对茶叶主要实行官购商销的间接专卖制，江南设六个榷货务，淮南设十三个山场垄断茶叶收购，然后批发给商人销售。在宋徽宗朝蔡京改革茶法以前，官购商销的基本模式出现过三次变动，其中两次是淳化三年和天圣元年在淮南实行的贴射法。《群书考索后集》卷五十七的解释：“贴射法，宋初许商贾就园户买茶，于官场贴射，谓之贴射法。”另一次变动是嘉祐四年改行通商法。允许园户和商人自由交易，国家向园户征收茶租，向商人征收茶税。

崇宁元年，蔡京废除通商法，重新推行了官购商销的专卖制。崇宁四年蔡京又对茶法进行了一次重大改革，废除了官府垄断茶叶收购批发的制度，允许商人与园户直接交易，通过对印造和发卖茶引权的垄断来获取专卖利益，这种制度在政和二年进一步改革，最终确立了以引榷茶的基本模式。这一模式在南宋时期继续沿袭。

宋代榷茶的管理在嘉祐通商以前主要是三司、发运司到榷货务的管理系统，蔡京改法以后则是太府寺到都榷货务都茶场及各路提举茶盐司的管理系统，但无论哪一种管理系统，宋代榷茶系统都不是一个严密的垂直系统。它的特点是加强对专卖收入的监控，而将专卖事务管理更多地交给地方政府。宋代的产茶园户也有专门的户籍，并另外“置吏总之”，“采茶之民皆隶焉，谓之园户”④。蔡京改革时期还令“园户五家为保，内有私自交易者互相觉察，告赏如法，即知而不告，论如五家不利律加一等。”⑤但园户并非直接归属三司或榷货务的户口，而是令园户“赴所属州县，投状立茶户，官为籍记，非投状充户人，不得与客人买卖。”⑥称为“系籍园户”，而“不系籍而与客买卖”则依私茶法论处⑦。
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① 《宋史》卷一六七《职官七》。
② 《宋史》卷一百八十二《食货下四》。
③ 《宋史》卷一六七《职官七》。
④ 《宋史》卷一百八十三《食货下五》。
⑤ 《宋会要辑稿》（以下简称《宋会要》）食货三二之四。
⑥ 《宋会要》食货三O之四一。
⑦ 《宋会要》食货四O之四四。

北宋前期实行官购商销的茶叶专卖制度时，将茶叶集中在六榷货务和十三山场发卖，地方政府必然要参与茶叶收购和运输。各产茶州县商设买茶场。买茶场一般就近设置。咸平三年江东路为了减省运输费用，在饶州、歙州集中设置买茶场，买纳邻近各县茶。如饶州场“买纳浮粱、婺源、蕲门县茶”但“逐处民俗皆言溪滩险恶，艰阻尤甚，愿各复往日茶仓，就便输纳。”“浮粱县民李思尧等众状，愿备材木，起造仓敖。”于是诏令“用循旧制。”①

从州县买茶场到各榷货务间的运输是由官府组织：“江南荆湖两浙建剑诸州军租市茶，亦水运计纲分送沿江诸榷货务。”②如端拱二年张洎上书中说到：“比来般运，尽出公家。涉历江湖、按漕河洛，方舟巨舻，经途万里，风涛没溺，官吏奸偷，陷失茶纲，比岁常有。”③官府纲运是久来旧制。

蔡京改革以后茶法基本上实行以引榷茶的制度。商人可以与园户直接交易，官府不再直接参与茶叶的收购运输和批发活动。但是中央只以茶引为依据，征收卖引钱，而确保茶引钱的具体职责基本上是由地方政府承担的。首先是负责对园户每年出产茶数做事先统计，既有利于监督园户与商人的买卖，又能使政府对茶利做出初步的预算。每年春茶出产时官吏“集人户以递年所出，具实数卖价，县申州，州验实，以前三年实值与今来价，县实封申户部，下茶务照会。”验茶官吏“受赃以盗论，赃轻徒一年，吏人、公人、牙人配千里。”园户申报“不得以上等为中等，以次等为上等，余等亦如之。违者各杖一百。”④

商人从园户处买到茶后，由“所在州县市易税务点检封记，即不得依前将宽大笼篰收盛茶货，搭货私茶。”⑤可在州县“合同场秤制”，未设合同场的也可“于最近处县”，若就近不通水路，也可到稍远而通水路的便宜处秤。⑥商人运往住卖地的途中，各“州县镇税务，应系茶客经过去处，乞每月轮差栏头二名，当务专官验封引收税。”⑦茶叶销售完毕，“于引内批书，所至州县卖讫批凿，自赴茶务，或遣人缴引，务官对簿销落抹讫，申太府寺。”“客贩长引茶，至所指处，余限未满，愿入别州县住卖，经所属批引前去，卖讫缴引，如上法。”⑧商人贩茶的全过程都没有主要由地方政府的监控和管理。南宋时这些环节的管理方式与蔡京茶法基本一样。

私茶的稽查更离不开地方政府。宋朝廷令：“巡检捉贼、并捉私茶盐使臣、县尉自今常切用心觉察巡捉，如获私茶五十斤以上显经断遣，候得替，委制置司保明闻奏，使臣、短使、家使差遣、县尉、免选注官，如万斤以上特与酬奖。数亦不多，亦委本州军批上历子用为劳绩。如或不切用心巡捉，别有透漏，依条断遣。”⑨实行以引榷茶以后，为了防止商人不赴合同场验引，宋政府令：“州县出给印历”，抄人商人所贩茶字号斤重，入城时即由监门官验引，报合同场，以“杜绝私贩之弊。”⑩告捕私茶的奖赏也是由地方负责，赏钱由州县桩管。“诸州县具有桩下私茶盐矾赏钱，一州一县各桩二百贯文。”建炎元年令“东南诸路州县每
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①《宋会要》食货三O之三。
②《宋会要》食货四六之二。
③ 宋·赵汝愚《宋名臣奏议》卷一百八《上太宗乞罢榷山行放法》。
④ 《宋会要》食货三O之四二。
⑤ 《宋会要》食货四O之四四。
⑥ 《宋会要》食货三二之一六。
⑦ 《宋会要》食货三二之七。
⑧ 《宋会要》食货三O之四一。
⑨ 《宋会要》食货三O之六。
⑩ 《宋会要》食货三二之二五。

处依旧桩二百贯外，各将余钱一千贯计纲起发赴行在交纳，应接支遣。”①政和五年池州贵池县县尉徐海运就曾因捕获程益有功“特与循三资”。②

北宋行蔡京茶法时，茶引的印造和发卖权州县不得参与， 统一收归中央。地方政府没有卖引的权力，只有维护茶法运行的义务。南宋则实行了地方卖引的制度。茶引的印造权归于太府寺，具体由太府寺下设的交引库负责。③建炎二年十二月已开始准许地方发卖茶引。茶引数量被配额到各州，使州县皆有卖引定额。如绍兴府卖引额：会稽二万三千三百二十斤、山阴七千七百斤、嵊县批发二百斤、诸暨无卖引额、萧山一百斤、上虞批发六百斤、新昌无卖引额、余姚一万四千六百斤。④各州县虽有定额，但各年卖引数又有变动。如严州卖引数定额和每年卖数均不同：⑤

卖引额 定额 绍兴已未（1139 年） 淳熙十二年（1185）前后
州县名 斤重（斤） 引钱（贯） 斤重（斤） 引钱（贯） 斤重（斤） 引钱（贯）
严州总额 2355920 398370 2518440 426905 2580380 567126
建德县 447440 75052 464140 77676 442200 97504
淳安县 812400 137108 944100 160496 934100 205502

卖引额只分配于产茶州县，例如上引绍兴府之诸暨，新昌两县均无卖引额。同时州县还分配了卖茶的“岁额”，即各州每年都有住卖茶的定额。如秀州住卖茶年额为九十万一千七百一十九斤。⑥住卖茶额与卖引额一样都是有定额，但各年实数不同。从严州的住卖茶额的变化即可管见：⑦

卖引额 定额 绍兴已未（1139 年） 淳熙十二年（1185）前后
州县名 斤重（斤） 引钱（贯） 斤重（斤） 引钱（贯） 斤重（斤） 引钱（贯）
严州总额 5840 1003 6100 1037 5800 1276
建德县 1940 340 2100 357 1600 352
淳安县 500 85 缺载 缺载 1000 220

招徕商人，完成课额又成为地方政府的一大职责。商人利用地方官欲增加茶课的心理，邀求厚利，“或稍裁之（指减茶价），则批改文引，转之他郡。”官府为了招徕商人贩茶，往往“优假商人”，主动给商人一定的利益。如政和时陕西州县“招诱豪商，增价以幸其来，故陕西茶价，斤有至五六缗者。”⑧南宋时，在荆门军也有政府给商人让利的情况。商人买茶每斤180 文，若买劣茶，则不足百文。荆门军官吏为了招诱商人，“定价令民户每斤还五百三十文足。”商人的贩茶利率达194%至430%。政府收得引钱10700 贯，而商人得利31700 贯，远远高于官府。⑨
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① 《宋会要》食货三二之二一。
② 《宋会要》食货三二之八。
③ 《咸淳临安志》卷九《交引库》曰：“（交引库）在太府寺内，印造茶盐钞引而书押于丞簿。”
④ 宋·施宿等纂《嘉泰会稽志》卷五《课利》。
⑤ 宋·刘文富等纂《淳熙严州图经》卷一税赋、卷二课利，卷三课利。
⑥ 宋·朱端常等纂《云间志》卷上《场务》。
⑦ 《淳熙严州图经》卷一、卷二、卷三《课利》。
⑧ 《宋史》卷一百八十四《食货下六》第4505 页。
⑨ 宋·洪适《盘洲文集》卷四十九《荆门军奏便民五事状》，《四库全书》台北影印本。

在宋代专卖制度中不仅是茶叶和食盐，酒、矾等专卖品中都体现了地方政府较唐代更多地参与管理，而专卖收入的分配上则更多地集中到中央的趋势。例如作为最主要的榷酒形式的官务酿造就是在州军和县分别设置都酒务和酒务，都酒务和酒务设置监官。课额较少的地方则由州县官吏兼管。监官有中央派遣的京官使臣，也有由地方举荐的官员。李华瑞先生将酒务监官的职责概括为以下七个方面：约度每天酿卖酒数、以及酒类的品种；根据每天的卖酒数向州仓请所需原料；核算造酒成本；监督卖酒事宜；支付作匠、吏人、役夫工食钱；向州府申报酒帐；向通判衙门和诸库上缴卖酒钱等①。地方政府在其中担负着主要的管理职责。

北宋前期矾主要的方式是“各置官典领，有镬户煮造入官”，官府将其编为“镬户”，严格管理，垄断收购，但也间或出现官府煮造，批发给商人销售。熙宁初，“东南九路官自卖矾，发运司总领焉”，实行民产官购官卖制，即“无为军矾听民自鬻，官置场售之”。②“江淮荆浙六路矾依旧从人户取便赴官收买”。③此后，官卖与商销又有交替。宣和三年以后一直实行民制官购商销的榷矾制度。

南宋实行的仍然是民制官卖商销的制度，矾引由中央统一管理，给地方配发。矾的发卖由州郡官员负责，但必须得到中央给降的矾引。《宋会要》食货三四之七载：绍兴二年“虔、吉州临江军等处有见管白矾、青矾、土矾三十余万斤，州郡不敢擅行出卖。诏令榷货务据上供矾指数给降矾引，赴本路茶盐司出榜召人算请，其收到钱数发行在所属。”每个州县都有卖矾的定额，而实际卖矾数时常变化。如严州住卖矾引课额：④

时间 定额 绍兴巳未（1139 年） 淳熙十二年（1185）前后
州县 矾重（斤） 引钱（贯） 矾重（斤） 引钱（贯） 矾重（斤） 引钱（贯）
严州 1900 267 2140 288 2715 271.5
建德县 900 132 1000 144 1137 113.7
淳安县 200 30 400 60 414 41.4

《云间志》卷上《场务》也载，当地“住卖矾递年一千八百五十斤”。绍兴十年淮东常平司言：“楚、泗州市易务先蒙支降到矾钞引，各一千道，缘本处不是就便去处，是致无人承买。”常平司请求此处住卖矾引“改拨赴无为军昆山场招诱客算。”⑤出产青矾的潭州每年“印给三十斤例、四十斤例钞引，各三百副付潭州通判厅给卖”。无为军昆山矾场定额尤高。绍熙三年淮西提举茶盐司言：“无为军昆山矾场见管矾钞引止有一万余道，委是不多，乞接续支降三十斤例一等钞引二十万贯，降下本场应接给卖。”⑥

三、专卖领域中中央与地方关系的演变

专卖制度具有为中央集权服务的意义这是毫无疑义的。西汉武帝实行盐铁管榷的最大原因就是当国家财政困难之时，富商大贾却“冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困”⑦。由于当时尚未建立系统的商税制度，商人的财富并不能有效地转化为国家财政，在社会利益的分配上商人与国家还处于争利和对立的状态。所以汉武帝君臣明确提出“笼天下盐铁，
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① 参李华瑞《宋代酒的生产与征榷》第七章，河北大学出版社2001 年第二版。
② 《文献通考》卷十六《征榷三》。
③ 《宋会要》食货三四之四。
④ 《淳熙严州图经》卷一《课利》、《淳熙严州图经》卷二《建德县课利》、《淳熙严州图经》卷三《淳安县课利》。
⑤ 《宋会要》食货三四之八。
⑥ 《宋会要》食货三四之一一。
⑦ 《史记》卷三○《平准书》。

排富商大贾，出告缗令，锄豪强并兼之家”的思想①。这是专卖制度所体现的国家与社会争利的一面，即集利权于国家。中央集权的发展同时也要求集利权于中央，即中央与地方的分利，在专卖领域中地方政府职能的演变就反映了中央与地方的这一关系。桑弘羊曾把诸侯的反叛也归咎于将盐铁资源向民间开放，他说：“异时，盐铁未笼，布衣有朐邴，人君有吴王，皆盐铁初议也。吴王专山泽之饶，薄赋其民，赈赡穷乏，以成私威。私威积而逆节之心作”，“今放民於权利，罢盐铁以资暴强，遂其贪心，众邪群聚，私门成党，则强御日以不制，而并兼之徒奸形成也。”②这虽然是为了强调自己的观点，但西汉建立的直属大司农的盐官、铁官系统确实体现了集利权于中央的意图。

唐朝专卖制度的演变中已经体现了中央与地方争利的情形。唐朝前期中央集权比较巩固，中央能够统管国家财政，开元中叶，财政的主动权逐步被地方节镇掌握，中央财政日见枯竭。针对财权下移的局面，作为保障中央财政的战时经济政策，唐朝专卖制度一开始就确立了一套相对独立的榷盐系统，地方政府虽然参与食盐的运输和销售，但只是盐铁使系统辅助角色。从增长盐利而言，这样的制度并非最理想的模式。它既增加了国家的经营成本，也使地方政府在参与运输和销售的过程中能参与盐利的瓜分，所以第五琦盐法实行后盐利仍然只有六十万贯。刘晏盐法将销售环节让渡给商人，避免了地方在销售环节对盐利的截留，并建立的一套独立于地方政府以外的盐政管理体制，使丰富的盐利收入基本上都为中央所占有，盐利也于大历十四年达到了六百多万贯。唐代榷茶制度，通过对茶叶收购环节的间接垄断，获取专卖收入，消除了地方插手茶叶事务、分夺专卖收入的可能，较之榷盐制度更能保障中央的利益。地方政府只担负的缉私任务等不会瓜分专卖收入，而能确保了专卖制度实施的任务。间接专卖制看似将官府之利让渡与民，实际上从中央与地方分利的角度看，更有利于于中央集权的巩固。

但是唐代地方政府与中央争夺盐利的现象已十分突出。《旧唐书·食货志上》：穆宗长庆二年诏书中说到：“如闻淄青、兖、郓三道，往来粜盐价钱，近取七十万贯，军资给费，优赡有余。自盐铁使收管已来，军府顿绝其利..其盐铁使先于淄青、兖、郓等诸道胳内置小铺粜盐，巡院纳榷起，今年五月一日已后一切并停。仍各委本道约校比来节度使自收管，充军府逐急用度。”《新唐书·食货志四》也谈到，李锜任盐铁使时，“盛贡献以固宠，朝廷大臣皆饵以厚货，盐铁之利积于私室”。僖宗时河中节度使王重荣为了占据盐池之利，不惜起兵反叛。而河北盐利基本上被方镇所把持。《唐会要》卷八十八载：“自天宝末兵兴以来，河北盐法，羁縻而已。”不论是第五琦还是刘晏盐法，其制度的立意都是保障中央利益，排斥地方政府的参与，之所以得不到完全的体现，根本原因还是唐朝弱干强枝的局面。这一局面在宋代得到了解决。

宋太祖建国以后经济政策基本上贯彻了赵普的三大政策，而财政集权尤为重要。专卖制固然是为财政集权服务的，但不同的专卖方式对财政集权的作用并不一样。北宋前期的食盐官搬官卖的直接专卖，地方政府可以从收购、运输、出售等各个环节截留专卖收入，正如《文献通考》卷十五所说的“国初盐筴，只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢，以佐一路之费。”南宋广西实行官卖制时仍然是“诸郡鬻官盐，取息之六以奉漕司，后增至八分”③。蔡京盐法以前，官卖盐利“与漕司共利”，地方盐司买盐本钱及其他财政费用皆可取给于
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① 《史记》卷一百二十二《酷吏传·张汤》。
② 《盐铁论·禁耕》。
③ 《宋史》卷二四七《赵彦橚传》。

此，蔡京盐法实行后，“利通外计者，悉归朝廷。”“诸路空乏”。①所以范祥实行钞引盐制之初还给地方政府一些补偿：“初，祥以法既通商，恐失州县征算，乃计所历所至合输算钱，并率以为入中之数。自后州县犹算如旧。嘉祐六年（薛）向悉罢之。”② 这也说明钞引盐制比官搬官卖更有利于中央最大限度地占有盐利。

茶法在实行交引法时，地方在收购和运输环节上也可截留茶利。李纲曾说：“异时官运收息，郡县之用所以足者，以茶盐之利在郡县也。”他还说：“祖宗之时茶盐之利在州县则州县丰饶。”③财权下移是奉行守内虚外政策的宋朝廷无法接受的，何况宋统治者认为，唐末五代之乱就是因为“方镇皆留财赋自赡，名曰留使留州，其上供殊鲜”，④造成强枝弱干的局面。因而宋统治者不断改革禁榷制的目的之一还在于欲使中央最大限度地占有专卖利益，减少地方截留，使“茶盐之利、常平之法专一应付国家大计，州县不得擅用。”⑤乾德二年太祖已下令：“诸州自今每岁受租及管榷之课除支度给用外，凡缗帛之类悉送京师。”⑥但在交引法下地方参与茶叶的收购和运输，要排除地方截留是十分困难的。马端临在谈到交引法下茶利用途时说：“凡茶之利，一则官卖以实州县，一则沿边入中粮草算请以省馈运，一则榷务入纳金银钱帛算请以赡京师。”⑦

蔡京改法以后，实行以引榷茶，由太府寺和京师都茶务垄断茶引印卖。榷茶的主要收入即卖引钱完全归于中央。卖引钱以外的茶租和茶税也归于中央。令“诸路茶盐钱除有专条及朝廷临时指挥定许外，并不得与诸色窠名封桩，一例支使。”政和三年江东转运司擅用茶息钱十五万贯，江南东西路茶香盐司催还二十次未果，徽宗亲诏查办有关人员，并“限一年拨还。”⑧所以王应麟称蔡京茶法是“自一钱以上皆归京师矣。”⑨南宋的以引榷茶制虽允许地方卖引，但朝廷给降地方的茶引都“登载文历，出入明白，为辖官者不过谨出纳之司而已。流通则桩管月廪，阙乏则告急于朝，（地方官）虽有他巧无所施之。”⑩卖引钱及引钱外的其它茶利仍统归中央。“所有茶盐钱并充朝廷封桩，诸司毋得移用。”11李纲评论蔡京的茶盐法改革时说：“崇观以来茶盐之利在朝廷，则朝廷富实”，“比年走商贾，实中都，朝廷之用所以足者，以茶盐之利在朝廷也。”12可见交引法向以引榷茶的转变不仅有利于增加政府茶利收入，也有利于加强中央集权、排除地方对茶利的截留。

蔡京改革茶盐法以后，地方政府更多地参与专卖活动，在钞引的验证、商人运输和销售环节的管理，以及稽查私盐茶方面地方政府都承担起主要的职责。南宋时期地方政府还负责发卖钞引，并分配有茶盐的住卖额，还必须采取措施招引商人到本地贸易以完成课额。但是专卖收入则完全由中央支配。例如蔡京茶法中茶引钱及其他茶利完全收归京师都茶务，不许地方支用截留。正如《玉海》所说：“自一钱以上皆归京师矣。”13南宋时期茶利的管理权仍然统归中央。茶利州县不得擅动。建炎元年五月，梁扬祖于真州置司卖茶引时就规定：“所有茶盐
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① 《斐然集》卷二十五《先公行状》。
② 《宋史》卷一百八十一《食货下三》。
③ 宋·李纲《梁溪集》卷一百四十四《理财中》。
④ 《文献通考》卷二十三《国用考一》。
⑤ 《建炎以来系年要录》（以下简称《系年要录》）卷一百二绍兴六年六月壬子。
⑥ 《长编》卷五乾德二年十一月。
⑦ 《文献通考》卷十八《征榷五》。
⑧ 《宋会要》食货三二之六。
⑨ 宋·王应麟《玉海》卷一百八十一《乾德榷茶》。
⑩ 《宋会要》职官四一之六八。
11 《系年要录》卷五建炎元年辛丑。
12 宋·李纲《梁溪集》卷六十三《乞修盐茶之法以三分之一与州县札子》。
13 《玉海》卷一百八十一《乾德榷茶》。

钱并充朝廷封桩，诸司毋得移用。”①绍兴六年湖北提举茶盐公事范寅秩说：“茶盐之利，常平之法专一应副国家大计，州县不得擅用。”②孝宗也曾多次下诏，令分往各路发卖茶引，“将卖到钱别项桩管，非朝廷指挥不得揸支。”③实际上这是国家把本属于专卖系统的责任加到地方政府头上，既确保了专卖收入，又减少了专卖的经营成本。

同时，在商品经济有了较大发展的情况下，只有间接专卖才能实现中央政府最大限度地增加专卖利益与最大限度地集中专卖利益这两大目标的统一。随着征税制度的日益完备，活跃在经济领域的商人不再是国家的对立面，而是“为国贸迁”的财富创造者。作为一支社会力量，他们并不构成对中央集权的威胁。在专卖活动中只有把更多的经营环节让渡给商人，才能更好扩大专卖商品的生产和销售，从而扩大专卖利益的总量。而且政府更多地推出专卖商品的直接经营，也就更多地减少了国家的专卖商品经营成本，提高了专卖商品的经营效率。国家在专卖商品经营方面收支比例的扩大，使国家专卖收入显著增长④。

另一方面，把更多的经营环节让渡给商人，也更有效地减少地方政府在运输、销售等环节中对专卖利益的分夺。所以，专卖制度从直接专卖向间接专卖制转变既能增加国家专卖收入，又能更好地加强中央财政集权，既符合中央集权不断强化的政治需要，也在一定程度上符合商品经济发展的趋势。宋代地方政府管理职能的演变正体现商品经济有了很大发展，中央集权不断加强的形势下，专卖制度的发展趋势。
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① 《系年要录》卷五建炎元年五月辛丑。
② 《系年要录》卷一百二绍兴六年六月庚申。
③ 分见《宋会要》食货三一之二三、二五、二六。
④ 关于商品经济发展与专卖制度演变的关系林文勋《商品经济与唐宋专卖制度的变革》（《李埏先生九十华诞纪念文集》云南大学出版社2003 年1 月版）及黄纯艳所撰《中国古代商品经济与专卖制度》第四章（云南大学出版社2003 年10 月版）有详细论述。