地方行政制度有两方面重要的内容，一是行政区划，二是史员配备，这就是《周礼》里所说的“体国经野”与“设官分职”两大工作。正史一般都有《地理志》（或郡国志、州郡志）和《职官志》（或百官志），前者是以行政区划为框架，记载有关的自然地理与人文地理因素，后者则是记录各种职官的设置与人员的配备。对任何一个朝代来说，行政区划（包括层级、幅员和边界）和吏员配备都不是一成不变的，所以《地理志》所反映的行政区划一般都以一个大致的年代为基础，《职官志》所说的地方政府的吏员配备也只能是原则性的情况。而具体到西汉一代而言，则《汉书·百官公卿表》连郡县两级吏员数量的原则规定也未载，因此尹湾六号汉墓出土的木牍［①ａ］，是西汉地方行政制度方面的宝贵资料，既有东海郡郡县两级政府极为详尽的吏员配备情况，又因为这些吏员是附着在一定的郡县上的，也就附带阐明了当时的政区地理面貌。此外还有部分吏员的升迁、劳绩记录以及该郡的人口、土地以及财政收支的材料，都有重要的证史、补史作用，本文无法全面论及，只想就一二号木牍内容挑几个例子发表一下自己的看法。

　　 一二号木牍所载资料的年代断限

　　任何统计资料都要与一定的年代相联系，否则就失去意义。一二号木牍所载的各项资料也肯定是某一年的统计数，所以还有“如前”、“多前”这样的字样，以表示与上一次统计的比较。因此判断木牍所载资料的年代断限是理解其内容的基础。我在拙著《西汉政区地理》中曾指出，《汉书·地理志》所反映的行政区划大致是汉成帝元延绥和之际的面貌［②ａ］。据一号与二号木牍里所记载的情况以及旁证材料看来，这两片木牍反映的很可能是元延二年或三年时的吏员配备。理由来自两方面的分析：首先，一号木牍首行文字内容与二号木牍所载东海郡的卅八个县邑侯国的名目，恰与《地理志》所载一致。而在这些县邑侯国中，新阳侯国是成帝鸿嘉二年（公元前１９年）五月所封（《汉书·王子侯表》），承县也是此年因承乡侯国国除而置［③ａ］，因此一二号木牍所反映的情况不可能早于鸿嘉二年。其次，据《江苏东海县尹湾汉墓群发掘简报》所说［④ａ］，六号墓墓主的下葬时间为元延三年（公元前１０年），因此推测一二号木牍所反映的应是元延二三年的情况。可惜我们无法明白“如前”、“多前”二语中的“前”是指什么年代，只能寄希望于下一次的发掘了。

　　由于木牍所载资料与《地理志》所反映政区年代断限相近，故这些资料可用来与《地理志》互为补正。木牍上的字有些漫漶磨灭，所以个别县名可与《地理志》相对照来填补，如〔平〕曲县之平字脱，发掘者已补上。倒过来，木牍上所载的县名又可用来纠正《地理志》的误字。如干乡误为于乡（五号木牍第八行为“干乡丞〔吕迁〕九月十二日输钱都内”），况其误为祝其，海西误为海曲等。除海曲一名钱大昕已经纠正外，另两个县名由此次木牍所载方得以正误。干于形近易混，原不足怪，《地理志》西河郡的于章，据内蒙出土一壶之铭文亦应为干章，至于况与祝是否可通，尚可推敲。

　　此外，木牍上关于邑的记载也很重要。汉代县级政区有县、道、邑、（侯）国四种类型，对于县、道、侯国的性质与数目比较明确，但对于邑的认识却很模糊。据《百官表》，“皇太后、皇后、公主所食曰邑”，但事实上称邑的县级政区并不止是女性贵族的汤沐邑，还有皇帝的陵县，如长陵邑、茂陵邑；还有宗教方面的奉郊县，如奉高邑、崇高邑［①ｂ］。对于邑的数目我们更无头绪，因为没有任何传世文献提及。一号木牍告诉我们在东海郡卅八个县级政区中，有二个是邑，由五号木牍则可看出这两个邑是朐与况其。这个信息是对《地理志》的重要补充，很值得注意。

　　 由吏员配备看县乡亭里制度

　　县乡亭里制度是西汉地方制度中的难点。《汉书·百官公卿表》所载“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”与应劭《风俗通》（刘昭注《续汉书·百官志》引）所说“国家制度，大率十里一乡”两条文字互相矛盾，自来难住了不知多少历史学者。于是有的学者提出县乡里与亭是两个不同系统，前者是地方行政制度，而后者是治安体系［②ｂ］；有的认为亭（部）是地籍单位，而里是户籍单位，两者无辖属关系，十里一亭是道路制度，不是地方行政制度［③ｂ］。这些说法都有一定道理，但均无完整实例以资证明。尹湾六号汉墓出土木牍所载东海郡有关资料正好是天赐的实例，给县乡亭里制度的暗昧之处增加一线光明。

　　一号木牍《集簿》的头三行文字如下：

　　县邑侯国卅八县十八侯国十八邑二其廿四有堠（城？）都官二
乡百七十□百六里二千五百卅四正二千五百卅二人
　　亭六百八十八卒二千九百七十二人邮卅四人四百八如前

　　由第二、三行文字的区别，很明显可以看出：乡里是一个系统，在１７０个乡与１０６个□（此字疑为聚，详后）中，领属有２５３４个里（其中有两个里似乎没有里正，故里正只有２５３２人）。而亭邮则是另外一个系统，在６８８个亭中共有亭卒２９７２人；在３４个邮中，共有邮人４０８。这两个系统之间的联系由木牍无法读出，我设想这个联系是亭部，也就是每个亭长所负责的一块地域。按理想的条件，一个亭部与一个有百户居民的里相对应，而每个亭部又是十里见方，这样一来，十里（道里之里）一亭，十亭（亭部之亭）一乡与十里（里居之里）一乡三方均能吻合。但这只是指理想条件，实际上并不一定如此。尤其这一制度本为秦制，秦时人口密度尚不高，到西汉末年人口大大增加，里居越来越多，一个亭部所包含的就不只一个里，而是三四个里了。以东海郡实况，平均是每亭部包含３．６８个里。

　　另一方面，虽然《百官表》有十亭一乡的记载，但这也是大率而已，在东海郡，平均每乡只有４个亭。这与西汉末年全国的平均水平相比是偏低的。因为在《百官表》的最后有“凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”的统计，按此数平均，每乡应约有４．４８个亭，比十亭一乡也相去甚远。这种差距的产生，推其原因大概因为“十亭一乡”是以标准理想情况设计的，在许多地方并不能符合标准情况。正如《百官表》所说“县大率方百里”一样，只是一种标准规定，在人口密度不同的地方，县的幅员也要有所变化，亦即“稠则减，稀则旷”的机动原则，乡与亭（部）两种地域也与此类似，故《百官表》曰：“乡亭亦如之”。换句话说，大部分的亭（部）都包含一个里以上，所以平均数离十亭一乡较远。

　　再回头到乡里关系。据《续汉书·百官志》，汉代制度大约是百户一里，这点在东海郡可以得到切实的印证。据一号木牍第十行所载，东海郡有“户廿六万六千二百九十，多前二千六百廿九。”以此二数与里数相较，平均每个里有居民１０５户与１０４户，正与百户相去不远。但若将乡数与里数相较，则平均每乡将近１５个里，似乎与十里一乡的原则不符。但是如果注意到第二行“□百六”这三个字，情况就会不同。“□”是一个关键的字，可惜已泐，未能读出，但根据上下文意，此字似非“聚”字莫属。汉代聚的面貌比较模糊，《地理志》中也少见，但聚下有里却是很明确的。恰好《汉书》里就有东海郡一个聚的信息。《史丹传》载，成帝封史丹为侯，“食郯之武强聚，千一百一十户”。证明武强聚是郯县所属的一个聚，且其下属又有里居，所以才能封畀史丹以食租税。故由此推断，一号木牍原文第二行应为“乡百七十，聚百六，里二千五百卅四。”如果以里数被乡聚之数所除，则平均一个乡（聚）是９．１８里，颇与“十里一乡”之数合。

　　 县级行政区划的等第

　　行政区划的分等是中央政府为了实行有效的行政管理的需要而采取的一项政策，其目的是便于按照不同的等第来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的配额。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁，俸禄品位都有一套严格明细的规定，中朝外官莫不如此，政区的分等因此又可作为外官升黜的依据。我国政区的分等始于秦代，据《汉书·百官公卿表》载，秦县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”这说明秦代仅把县大略分为大小县两等而已。据《百官表》说，这一分等标准由西汉继承下来。到了东汉时期，情况才有所变化，《后汉书·百官志》载：每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长三百石……县万户以上为令，不满为长。”这条记载比较含糊，似乎说明万户以上仍是大县，而万户以下则分两等，但详情不明。二号木牍正好在汉县分等方面提供了重要的信息。

　　二号木牍取名《东海郡属县乡吏员定簿》，登录了东海郡所属三十八县、邑、侯国的令、长、相的秩次，明显地可以看出，西汉对秦代县的分等并非简单的继承，而是使之更为明细化，至少在西汉末年，已经在大小两等县里又再细分为两等。如果我们将二十个县邑的秩次排列为下表，就可以清楚地看出这一点。

县名 令 长 丞 尉 狱丞 吏员数 亭长数
海西 千石 四百石 四百石２人 １０７ ５４
下邳 千石 四百石 四百石２人 １０７ ４６
郯 千石 四百石 四百石２人 二百石 ９５ ４１
兰陵 千石 四百石 四百石２人 ８８ ３５
朐＠ 六百石 三百石 三百石２人 ８２ ４７

襄贲 六百石 三百石 三百石２人 ６４ ２１
戚 六百石 三百石 三百石２人 ６０ ２７
费 四百石 二百石 二百石２人 ８６ ４３
即丘 四百石 二百石 二百石２人 ６８ ３２
厚丘 四百石 二百石 二百石２人 ６７ ３６
利成 四百石 二百石 二百石２人 ６５ ３２
况其＠ 四百石 二百石 二百石２人 ５５ ２３
开阳 四百石 二百石 二百石２人 ５２ １９
缯 四百石 二百石 二百石２人 ５０ ２３
司吾 四百石 二百石 二百石２人 ４１ １２
平曲 四百石 二百石 二百石１人 ２７ ４
临沂 三百石 二百石 二百石２人 ６６ ３６
曲阳 三百石 二百石 二百石１人 ２８ ５
合乡 三百石 二百石 ２５ ７
承 三百石 二百石 ２２ ６

表一 东海郡所属县邑二百石以上吏员（附吏员总数与亭长数）配备表

　　由上表可看出，在十八县当中，有七县是置令的大县，而另外十一县是置长的小县。在大县中又分两级，第一级有四个县，其县令的秩次是千石；第二级有三个县，其县令的俸禄只有六百石。小县也同样分成两级，第一级有九个县，其县长秩四百石；第二级四个县，其县长只有三百石之禄。可见《百官公卿表》的记述尚不缜密，西汉时期并非简单地沿袭秦代的大小县之分。《续汉书·百官志》欲有所补充，但亦语焉不详，只让人猜度出小县可能分为两级，一级是县长秩四百石，另一级是三百石。至于大县则没有任何文献提到也分两级。二号木牍的出土，让我们知道大县也是分成两级的这个事实。另外，据《汉官》所载，县令之秩是千石“至”六百石，小县是四百石“至”三百石，这个“至”字易使人误会在千石与六百石之间还可能有其他秩次，其实不然，从东海郡诸县令的秩次来看，在千石以下就是六百石，当中并无其他秩次。当然这也可能证实了《百官表》的另一条记载“成帝阳朔二年除八百石、五百石秩”的无误。

　　从二号木牍还可看出，汉代无论多小的县，县丞一职都必须设置。而且秩次在大县里分为两级，而在小县里只有二百石一级，不可能再低，再低就变成百石的斗食佐史等少吏了。至于尉，则不是每县非设不可，太小的县可以不设。一般设两人，少数设一人。

　　至于侯国，表面上来看似乎没有明显的等级，但如果从二号木牍上的排列顺序来看，也是有差等的。二号木牍并不是单纯以吏员的总数多少来排列县邑的先后次序的。而是先分等，然后在每一等中再按吏员数目的多少来分别先后。依照这个原则，东海郡所属侯国似也有四等之别，请看下表：

侯国名 相 丞 尉 家丞 吏员数 亭长数
昌虑 四百石 二百石 二百石２人 比三百石 ６５ １９
兰旗 四百石 二百石 二百石２人 比三百石 ５９ １２
容丘 四百石 二百石 二百石１人 比三百石 ５３ １１
良成 四百石 二百石 二百石１人 比三百石 ５０ ７
南城 三百石 二百石 二百石１人 比三百石 ５６ １８
阴平 三百石 二百石 二百石１人 比三百石 ５４ １１
新阳 三百石 二百石 比三百石 ４７ １２
东安 三百石 二百石 比三百石 ４４ ９
平曲 三百石 二百石 二百石１人 比三百石 ４２ ５

建陵 三百石 二百石 比三百石 ３９ ６
山乡 三百石 二百石 比三百石 ３７ ４
武阳 三百石 二百石 比三百石 ３３ ３
都平 三百石 二百石 比三百石 ３１ ３
郚乡 三百石 二百石 比三百石 ４１ ５
建乡 三百石 二百石 比三百石 ４０ ４
干乡 三百石 二百石 比三百石 ３７ ２
建阳 三百石 二百石 比三百石 ４１ ５
都阳 三百石 二百石 比三百石 ３２ ３

表二 东海郡所属侯国二百石以上吏员（附史员总数与亭长数）配备表

　　由上表看来，首先是昌虑、兰旗、容丘与良成四侯国为第一等，其侯相秩位均为四百石。其余十四个侯国为第二等，相秩都是三百石。至于丞，同十八个侯国都是二百石，这是最低的秩位，同县一样，再小的侯国也须设置，而且不能低于二百石。侯国特有的家丞也都是比三百石，不分彼此。在居于第二等的十四个侯国中，根据吏员总数的排列顺序又似乎有三级之差，建阳与都阳是最末一级，郚乡、建乡、于乡是中间一级，其余九个侯国是第一级。为什么这样排，似与亭数的多少有关，但又不绝对。还有待于进一步的探索。另外，侯国特有的吏员家丞、仆、先马等，不管侯国大小在数量上一律都１４人。

　　 由亭的数目看县邑侯国幅员大小与吏员总数的多少

　　在二号木牍中，列出每个县（邑、侯国）的亭长数，这是一个很有用的数字。因为每个亭只有一个亭长，因此某县有几个亭长，就意味着有几个亭，按照拙作《从部的概念释县乡亭里制度》的推论，也就是有几个亭部。亭部是表示地域的单位，亭部越多，县的面积（或曰幅员）越大。所以从二号木牍所列的亭长人数，我们可大体看出县与县（或邑、侯国）之间幅员的差距。

　　就一般而言，侯国的地域要小于县，因为许多侯国只是割取乡聚甚至数个亭部之地而封，尤其王子侯国之封往往户少地蹙。这一点比较十八个侯国与二十县邑的亭长数便可明白。最大的昌虑侯国，只有１９个亭，远比最大的县海西县的５４亭小。至于最小的干乡（即《地理志》中的干乡）侯国，竟只有２亭之地，其小可知。这个侯国是泗水勤王子定之封地，泗水国本身就很小（初封只有三万户），其王子侯国自然大不了。

　　但是在二十个县邑之中也有地域不大，甚至很小的，尤其是平曲、曲阳、承、合乡四县分别只有四、五、六、七亭之地，与一般小侯国差不多，这是什么缘故？细加推敲，便可知道其中有三个县本与侯国有关。承县原为承乡侯国，宣帝甘露四年（公元前５０年）用封鲁孝王子当，成帝鸿嘉二年因嗣侯有罪国除为县。合乡县之前身也是侯国，即合阳侯国［①ｃ］，为鲁孝王子平之封域，与承乡侯同时封，成帝建始元年（公元前３２年）亡后国除。两侯封时大约均为一乡之地，故一为六亭、一为七亭之地。至于平曲县则是另外一种情形。东海郡有两个同名的县级政区，一是平曲县，一是平曲侯国。平曲侯国是宣帝本始元年封广陵厉王子曾，这个侯国很特别，不是按照推恩法分广陵国地以封，而是割汉郡地而立（同时还分封其他两个广陵厉王子，也是割济南郡与汝南郡地以封）。颇疑平曲侯国是割平曲县部分地所建，故两地同名，而且两处范围都不大，前者为五亭，后者只有四亭。至于曲阳县为何只有五亭，就没有明显的理由，会不会曲阳也是由平曲分出来的？只能阙以存疑。

　　如果进一步分析，我们又可以发现，一个县吏员总数的多少不但与该县的户口有关，而且与其幅员的大小有关。汉承秦制，以万户为标准分大小县，大县置令，小县设长。从二号木牍所列官员秩别看来，东海郡大县有七个，其余卅一个县邑侯国都是小县。一般而言，大县人多事繁，吏员自然要多。但是这个原则并非绝对，举例来说，作为小县的费县、即丘、厚丘、利成的吏员总数就比作为大县的襄贲、戚县的吏员总数要多。可见还有其他因素制约吏员的总数，这个因素就是县域的大小。费县、即丘、厚丘与利成分别有４３、３２、３６与３２个亭，而襄贲和戚县只有２１与２７个亭。亭数的多少正是县域大小的参照物，所以前四县比后二县地域要大。地大不易管理，所以吏员总数也就相应要多些。这就是有的小县（从人口的角度讲）要比大县的吏员多的缘故。当然，这种吏员总数与幅员大小的关系只是粗线条的，并不是绝对化的，如亭数乡的侯国，其吏员总数也有比亭数少的侯国吏员总数少的情况。

　　 盐铁官的性质和盐官的数目

　　盐、铁官是郡所属而不是县所属的行政管理单位。拙作《西汉县城特殊职能探讨》一文曾指出：“西汉盐铁工服诸官署都是中央设在各郡国（而不是各县）如手工业管理机构，故史籍在提到这些官署时都冠以郡名，如蜀、广汉工官、齐服官等。这些官署的具体设置地点，并不都在郡治，而在郡中某个相关的县里，如铁官设在出铁之县。”由二号木牍中我们可看到东海郡五个盐铁官署的机构都与县邑侯国相平行，可见上述的推测是正确的。换句话说，虽然某县可能下注“有铁官”、“有工官”，但这只是说明该铁官或该工官位置在该县之中，并不表示该铁官或该工官归该县所管。有的学者未注意到这一点（如佐藤武敏，见其《中国古代工业史的研究》第四章），误将泰山郡工官与奉高工官，广汉郡工官与雒工官各当成两个。其实泰山郡工官就设在奉高，广汉郡工官就设在雒县，只能各算为一个。按照这个标准计算，《地理志》所载的盐官为３６个［①ｄ］。

　　但由二号木牍看来，《地理志》显然有漏注，因为木牍上的三个盐官一个也不见于《地理志》。另外，盐官的名称与铁官不同，铁官是以县名为名的，东海郡有朐与下邳两铁官，这一点木牍与《地理志》一致。盐官却以县以下的小地名命名。如伊卢盐官应设在朐县，因为据《续汉书·郡国志》，东汉时朐县有伊卢乡，西汉时此乡应已存在，故有伊卢盐官之设。郁州为山名，《山海经》说：郁州在海中。郭璞注以为郁州在朐县境内。这样看来，朐县境内竟设有两个盐官。伊卢乡位于朐县南部海滨，郁州在朐县东面海中，［②ｄ］都是产盐的地方。按照《地理志》的通例，应在朐县下注明“有盐官”，而《地理志》却失注。因此西汉一代的盐官必不止３６处，而且《地理志》即使注明某县有盐官，也不一定表明该县境内只有一个盐官。可惜不知北蒲盐官设在何县，否则可以在该县下补注“有盐官”了。西汉滨海的郡有十七个，据《地理志》所载原来有七个郡未设盐官，现在由于二号木牍的披露，得知东海郡也有盐官。因此很难说，余下的六个郡未设盐官。尤其是南海郡以北沿海诸郡之中，只有右北平与临淮两郡无盐官的记载，也许也有文献缺佚的可能。海盐是食盐的最主要来源，在一般的情况下滨海的郡应该都会设盐官，以免有取自他郡之繁。而临淮郡至有盐渎县的名称，其不设盐官更令人不可解。

　　对于盐铁官署的级别，《郡国志》曰：“随事广狭置令、长、丞，秩次皆如县、道”，说明盐铁官署与县级政区地位相当。二号木牍所载证实了这一点，五个盐铁官中，伊卢盐官与下邳铁官皆置长，北蒲、郁州两盐官与朐铁官设丞。

　　

　　①ａ 见《尹湾汉墓简牍释文选》，《文物》１９９６年第８期。
　　②ａ③ａ 参见拙著：《西汉政区地理》，人民出版社１９８７年版，第２２—２５、３２页。
　　④ａ 该文载《文物》１９９６年第８期。
　　①ｂ 参见拙作：《西汉县城特殊职能探讨》，载《历史地理研究》第１辑，复旦大学出版社１９８８年出版。
　　②ｂ 王毓诠：《汉代的亭与乡、里不同性质不同行政系统说》，《历史研究》１９５４年第２期。
　　③ｂ 〔日〕日比野丈夫：《乡亭里についこ研究》，载《中国历史地理研究》，日本同朋社出版；周振鹤：《从汉代部的概念释县乡亭里制度》，《历史研究》１９９５年第５期。
　　①ｃ 参见拙著：《西汉政区地理》，第３１、３２页。
　　①ｄ 详见拙作：《西汉县城特殊职能探讨》（附录）。
　　②ｄ 谭其骧主编：《中国历史地图集》第二册，地图出版社１９８２年版，第４４—４５页。＊