[摘 要]刺史一向被视为两汉时期地方监察制度的主体构成,而其设置背后的经济性因素易于被人们所忽视。本文注意到武帝设置刺史的时机恰与其面临的经济困难相重叠,故尝试从解决财政困境的角度去分析刺史设置的真实目的,而不仅仅将目光拘泥于刺史与地方二千石的紧张颉颃关系上。
[关键词]西汉 刺史 财政 税赋
刺史向被视为两汉时期郡县地方监察制度的主体构成,对于其制度层面的研究已颇有蓄积,顾颉刚、劳榦、严耕望、杨宽、樱井芳朗、藤岡喜久男等人均有出色论述①。后来,又有学者从政治学和社会学的角度尝试对其进行考察,亦取得相当成果②。上述研究多将视野集中于刺史设置的政治背景、刺史自身的职责范围、刺史与地方社会的互动以及由监察官向行政官的转化等方面。近年来,围绕政府经济职能展开讨论的热潮也波及史学界,促使我们思考相应的问题,关注中国古代官僚制度中与经济活动联系较为密切的部分。本文就是笔者对西汉刺史制度的设立进行经济性分析的一个初步尝试,并希望以此就教于方家。
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① 参见顾颉刚:《两汉州制考》,收于《庆祝蔡元培先生六十五岁论文集》,北平:国立中央研究院1933年;劳榦:《两汉刺史制度考》,《中央研究院历史所集刊》第11本;严耕望:《中国地方行政制度史》甲部《秦汉地方西汉制度》,台北:中央研究院历史语言研究所专刊之四五A,1990年第三版;杨宽:《战国秦汉的监察和视察地方制度》,初载于《社会科学战线》1982年第2期,后收入《杨宽古史论文选集》,上海人民出版社2003年版;(日)樱井芳朗:《御史制度の形成》,《东洋学报》第23卷第2、3号;(日)藤岡喜久男:《前汉の监察制度に關する一考察》,《史学杂志》第66编第8号。
② 参见(日)纸屋正和《汉代刺史の设置につぃて》(《东洋史研究》第33编第2号)、王勇华《前汉刺史の性格につぃて》(《史林》第83卷第2号)。
一
西汉自高祖立国至武帝即位之初,实行轻徭薄赋、休养生息的政策,社会经济得到了较好的恢复和发展,国家的财政状况是相当不错的。《汉书》卷二四《食货志》中一段为人所熟知的文字,反映了这一时期的国家经济现状:
至武帝之初,七十年间,国家无事。非遇水旱,则民人给家足,都鄙廪庾尽满,而府库余财。京师之钱累百钜万,贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因。充溢露积于外,腐败不可食。
此时,构成国家财政收入来源的主要有以下几项①:
1)田租
2)刍稿税
3)更赋
4)算赋(含口算、訾算)
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① 日本学者加藤繁首先明确地提出将汉代财政分为国家财政和帝室财政。后遂为学界所接受和支持。参见同氏著《中国经济史考证》卷一《汉代国家财政和帝室财政的区别以及帝室财政的一斑》(华世出版社1981年版)。市井之税、山海池泽之税等因属于帝室财政,不记入于此。
5)卖爵、卖官、赎罪等①
显然较武帝以后的财政来源少之甚多。但是由于国家财政的基本方针是“量吏禄,度官用,以赋于民”②,量人为出。如当时京师官府的开支主要依靠关东漕粮,每年不过几十万石。所以,国库收支并无失衡之虞,甚至文帝时有余裕得以频频减免田租。
这一时期,从中央到地方的各级政权机关运转正常,社会整体呈现为平稳发展的态势。诸地方长吏多奉“无为而治”为圭臬,中央对他们也没有什么更高的要求,只需循职守法、掌统大纲即可,故久任之风甚盛。地方监察之能虽然未废,但相继发挥中心作用的御史、丞相史,多是因事出使,看不到在全国范围内体系严密地控制郡国守、相的监督、监察体制的存在。这时,中央对地方郡县的评价似多依照自下而上的上计制度。
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① 此处及文中所列诸项财源,均举其概略。对于具体
内容,学者之间尚有不同理解,详情可参见马大英:《汉代财政史》,北京:
中国财政
经济出版社1983年;钱剑夫:《秦汉赋役制度考略》,湖北人民出版社1984年版;黄今言:《秦汉赋役制度
研究》,南昌:江西
教育出版社1988年;林甘泉主编:《中国经济通史·秦汉经济卷》(上、下),经济日报出版社1999年版;(日)平中苓次:《中国古代の田制と税法——秦汉经济史研究》,京都:东洋史研究会,1962年;(日)山田胜芳:《秦汉财政收入の研究》,东京:汲古书院,1993年。
② (汉)班固《汉书》卷二四《食货志》,中华书局1962年版,第1127页。
二
武帝“外事四夷,内兴功利,”③的国策,彻底改变了汉初量入为出的财政方针,国家开支急遽增加,不但耗尽了文、景两代的财政积累,而且使国库虚竭,“县官大空”④,国家财政严重失衡。在视整个天下为一己之私的思维背景下,专制君主往往不是通过借贷、而是以强行收夺的方式来弥补财政缺口。汉武帝重用兴利之臣,或造设新税,或增征旧税。为便于比较,兹将武帝时期属国家财政收入的新税实行年代和税种(含与之相关的增收政策)罗列于下:
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③ 《汉书》卷二四《食货志》。
④ 《汉书》卷二四《食货志》。
1)元光六年(前129),车算
2)元朔六年(前123),卖武功爵
3)元狩四年(前119),算车船①
4)元狩四年(前119),算缗②
5)元狩四年(前119),盐铁专卖
6)元狩六年(前117),告缗
7)元鼎元年(前116),贳贷税③
8)元鼎二年(前115),均输
9)元鼎五年(前112),边地军屯
10)元封元年(前110),平准
11)天汉三年(前98),榷酤
12)年代不明(?),訾六畜
13)年代不明(?),马口钱
除了上述新设的财政增收政策之外,此前的田租、更赋、算赋等依然存在,卖官鬻爵更是变本加厉。可以这样说,汉武帝巧立各种名目,大肆收夺国民的财富。此时,国家扮演的是一个带有歧视性目光的垄断者的角色。这样做虽然暂时缓解了财政危机,但是又造成了流民遍地、盗贼横行的严重
社会危机。据《汉书》卷七五《夏侯胜传》:宣帝时期的长信少府夏侯胜曾经这样评价汉武帝:
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① 此次扩大了车算的征收范围和对商人的征收额度。
② 相对此前的訾算,征收范围和对商人的征收额度均有所扩大。
③ 贳贷行为的存在早巳有之,但汉代关于贳贷税征收的记载初见于元鼎元年(前116)。据《汉书》卷一五《王子侯表》:是年,旁光侯殷“坐贷子钱不占租,取息过律,会赦,免”。“占租”是向官府申报课税。由于贳贷税起征的具体年代已不可考,故暂将此事系于元鼎元年。
武帝虽有攘四夷广土斥境之功,然多杀士众,竭民财力,奢泰无度,天下虚耗。
百姓流离物故者半。蝗虫大起,赤地数千里,或人民相食。蓄积至今未复,亡德泽于民。
武帝同
时代人对此更有切身感受。据《汉书》卷四六《万石传》:
元封四年,关东流民二百万口,无名数者四十万……(丞相石庆)上书曰:“臣幸得待罪丞相,疲驽无以辅治,城郭仓廪空虚,民多流亡,罪当伏斧锧”。
元封四年(前107)即设置刺史的前一年。表明在此前后,财政困难依然严峻,百姓流亡者众多。
根据武帝新财政政策的实施时间,截止至设置刺史的元封五年,除榷酤一项和年代不明的訾六畜、马口钱之外,其他的诸项增收
方法均已实行。但由于生产总量并无变化,这种收夺政策根本不能持久,反而只是扼杀
经济发展中的有效性因素,导致随之而来的经济萧条。经过一段时期,武帝似乎终于意识到:国家财政收入中,最为稳定、基本的部分,还是来源于田租、算赋、口钱、更赋等。而这些收入又是建立在国家对编户齐民实施有效控制的基础之上的。因此,如何确保百姓著籍于册、并进而有效地征收诸种赋役,就成为郡国守、相所面临的急迫任务。
郡国守、相在当时被称为“吏民之本”①,所扮演的实际是中央政权的地方代理人和政策执行者的角色。国家于财政方面陷入窘境,
自然也就期待他们在预防流民发生、稳定和增加财政收入方面能够发挥应有的作用;而新增税种的复杂化,又对其职能行使提出了更高的要求。元封四年(前107),汉武帝在责备丞相石庆时说:
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① 《汉书》卷八九《循吏传》。
今流民愈多,计文不改,君不绳责长吏,而请以兴徙四十万口,摇荡百姓。①
承担上计任务的地方长吏就是郡国守、相。上计中存在的不实现象,使中央政权愈加感受到对其实施更加强有力的监督、监察的必要。元帝时期的御史大夫贡禹也曾指出:
武帝始临天下,尊贤用士,辟地广境数千里,自见功大威行,遂纵奢欲,用度不足,乃行一切之变,使犯法者赎罪,入谷者补吏,是以天下奢侈,官乱民贫,盗贼并起,亡命者众。郡国恐伏其诛,则择便巧吏书习于计簿能欺上府者,以为右职;奸宄不胜,则取勇猛能操切百姓者,以苛暴威服下者,使居大位……②
贡禹所言未必全面,但武帝因“用度不足”而“行一切之变”、即制度变化所引发的诸多
问题,使得郡国守、相无法从容应对,似乎是造成当时
社会混乱的主要原因。而此前的御史、丞相史出巡,已不能充分发挥对郡国守、相的监督、监察作用。武帝遂于元封五年(前106)新置刺史,使之“班宣周行郡国,省察治状,黜陟能否”③。概括其主要职责的“六条诏令”中的第二至第六条,均是针对郡国守、相的。第一条则是抑制“强宗豪右”,使其不得“以强凌弱,以众暴寡”,尽可能地保护编户齐民,最终还是在于使国家的财税收入最大化。因此,刺史设置的目的性极为明确,就是希冀通过他们加强对郡国守、相施策的指导与监控,既要使其有所作为,又无法上下其手,以避免或减少百姓的破产与流徙,保证国家机器的正常运转。
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① 《汉书》卷四六《万石传》。
② 《汉书》卷七二《贡禹传》。
③ 《汉书》卷一九《百官公卿表(上)》颜师古注引《汉官典职仪》。
这样,对郡国守、相的评价已不再仅仅依靠他们的自我申报,作为朝廷使者的刺史的监督与考课更为中央所倚重。武帝时期虽无直接的相关记载,但在随后的昭帝时期,扬州刺史魏相的作为给我们提供了极好的参照例证。据《汉书》卷七四《魏相传》:
迁扬州刺史。考案郡国守相,多所贬退。
史称郡国守、相的职能在于“承流而宣化”①,但能够以数字衡量者,恐怕主要还是在于后世所说的钱谷、刑名,即税赋收入与狱讼盗贼。其中,尤为看重应该是前者。据《汉书》卷五八《兒宽传》:元鼎四年(前113),宽为左内史;
收租税,时裁阔狭,与民相假贷,以故租多不入。后有军发,左内史以负租课殿,当免。民闻当免,皆恐失之,大家牛车,小家担负,输租繈属不绝,课更以最。
由此看来,守、相的考课与征税的实绩有着相当大的关系。这样,郡国守、相为自身考课计,也就不得不致力于所辖区域内的户口增殖、流民防止等事宜。刺史本身虽不具备行政行使权,但可以通过监督和监察,督促郡国守、相奋发厉为,想方设法增加财政收入。武帝时期虽然看不到记载刺史在增加财政收入方面发挥作用的文字,但稍后这样的实例在史书中开始出现。《汉书》卷八九《召信臣传》载:宣帝时的南阳太守召信臣整治灌溉设施,致力农桑,
其化大行,郡中莫不耕稼力田,百姓归之,户口倍增,盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣,号之召父。荆州刺史奏信臣为百姓兴利,郡以殷富,赐黄金四十斤。迁河南太守。
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① 《汉书》卷五六《董仲舒传》。
伴随着“户口倍增”,租税的征收数额
自然也随之增加。为此,荆州刺史奏报召信臣“为百姓兴利,郡以殷富”,使召信臣得到黄金四十斤的赏赐,并荣升为河南太守。此外,颍川太守黄霸因“户口岁增,治为天下第一”①,也应当是依据刺史的上奏而认定的。
以上是宣帝时期在刺史督察的基础上、地方太守致力于户口增殖的例子。应当可以想见,在武帝时期,也存在着刺史督促郡国守相关注民生的安定、户口的增殖乃至由此带来的税赋收入增加的现象。这也是元封五年朝廷设置刺史时,对其职能的一个重要期待。
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① 《汉书》卷五九《循吏传》。
三
本文对刺史职能所进行的简单考察,并无意否认此前学者所强调的其于中央控制地方的监察体制中所发挥的作用,只是希望藉此提请人们也应关注刺史设置背后的
经济性因素。而这一因素的存在,在某种程度上对刺史制度的创设起着决定性的作用。武帝在国家面临财政危局,尝试了开辟财源(甚至将部分原属于帝室财政收入经调整后划人国家财政)的诸种办法以后,终于意识到激起民怨的新财源收入只能缓得一时之急,而若想在制度上能够长久保证国家财政收入稳定,惟有将人数众多的百姓著籍于册,避免流散人口的出现。这样,就要求政府必须提供足够的保障,使得编户齐民得以安心地著。这些保障包括对农民土地权利的确保、对豪强兼并的打击、对司法公平和选举权利的卫护等。但在西汉前期的郡国体制下,黄老思想弥漫,郡国守、相疏、离民政,难以实现对百姓权利的保障。武帝在消夺藩国权力的同时,重新调整了郡县体制,使得郡国守、相拥有更大的权力;同时,新置刺史制度,对守、相进行指导与监察,促其瘁力职守,不得懈怠。其最终目标还是在于保证编户齐民维持再生产的权力和能力,在经济上支撑国家机器的运转。而对编户齐民所享权力的保护,均以某种形式体现在被视为刺史职责的“六条诏令”中。也就是说,武帝一方面意欲使国家收入最大化,以满足其对诸项宏伟目标的追求;另一方面也意识到,与此同时只有确保以编户齐民为主体的税收源的稳定与扩大化,才是实现其目的的基础所在。二者之间的协调与冲突,也就构成了这一时期经济史
发展的主线。