内容提要：随着金融混业经营与金融全球化的深入发展，世界各国的金融监管模式已发生了很大变革。现阶段，我国金融监管制度可借鉴美国的分层监管模式与欧洲的单层监管模式，选择综合监管与分立监管相结合的组织形式，采取“一局两会”制，并分三个阶段全面建立我国的金融监管框架。

　　关键词：金融监管 金融监管模式 “一局两会”制

　　金融监管是金融监管当局基于信息不对称、逆向选择与道德风险等因素，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监督管理的制度、政策和措施的总和。金融监管模式则是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排。金融混业经营与全球金融一体化的日渐深入，不仅导致各国的金融运行格局发生重大变化，同时也推动了全球金融监管模式的变革。

　　一、全球金融监管模式变革：四个特征

　　1．从分业监管向混业监管转变。以1999年美国《格拉斯一斯蒂格尔法案》的废除为标志，全球的金融业务日益向混业经营的方向转变，与之相适应的金融监管模式也日益朝着混业监管的方向演变。美国旧的金融监管体系采取按不同金融机构的类别进行纵向分别立法、分别监管的模式。如银行领域有《格拉斯一斯蒂格尔法案》(由美联储等机构实施对货币存款机构的监管)，保险领域有《州保险法》(由州保险理事会对保险公司实施监管)，证券领域有《证券法》、《证券交易法》和《投资公司法》等(由证券交易委员会实施监管)。1999年实施《金融服务现代法案》后，美国采取了联邦政府、州政府与专门机构分层的金融监管模式，综合监管与分立监管相结合。与此同时，英国、日本等国也通过金融改革建立了统一的监管框架。统一监管提高了复杂金融联合体的监管效率，实现金融监管的规模经济，顺应现代金融业混业经营的潮流。

　　2．从机构性监管向功能性监管转变。机构监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系的全面监管。最后，由于金融工具所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管法规更有连续性和一致性。

　　3．从单向监管向全面监管转变。从监管内容上看，由于金融工具的不断创新，各国监管当局相应地扩大了金融监管的范围，从单纯的表内、表外业务扩展到所有业务。从监管重点来看，以往的金融风险监管侧重于信用监管，但银行还可能因为其它风险而陷入经营困境，因此当前国际金融业的监管除信用监管外，还重视市场风险、经营风险等。从监管范围上看，国际金融监管也从单纯的资本充足率的监管转向以最低资本标准、监管当局的检查及市场自律三个层次的全面监管。2001年巴塞尔委员会颁布《新资本协议》咨询文件，继承了1988年老协议中以资本充足率为核心的监管思路，同时吸取《有效银行监管的核心原则》中提出的银行监管的“三大支柱”原则，即改进最低资本要求计算框架、发展监管评价程序以及强化市场自律。

　　4．从封闭性监管向开放性监管转变。金融全球化发展趋势，主要表现为国际资本的大规模流动、金融业务与机构的跨境发展和国际金融市场的发展。然而金融全球化也同时带来了许多负面的影响。巴林银行的倒闭，使各国监管当局认识到各国的信息沟通对于加强国际银行及其经营活动监管的重要性。国际金融危机的频频爆发，使得全球范围、地区范围及双边范围内各个层次上的国际银行监管合作都得到了长足发展。一国的金融安全及经济安全与国际金融市场波诡云谲的变化息息相关，金融全球化使各国的监管哲学发生重大变化，金融监管从国内单边监管转向国内国际的多边监管，从封闭性监管转向开放性监管。

　　二、分层监管和单层监管：国外实践

　　1．美国的分层监管模式。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。《现代金融服务法案》颁布之后实行横向综合性监管。美国的金融监管错综复杂，既包括基于联邦法设立的监管机构，也包括基于州法设立的州政府监管机构，而且对银行、证券和保险又分别设立监管机构，这样美国的监管体系包含联邦政府、州政府与专门机构三个层次。对银行的监管有四个独立的机构：美联储(FRB)主要负责监管州注册的联储会员银行(1999年之后美联储拥有对金融控股公司进行全面监管的职能)；联邦存款保险公司(FDIC)负责监管所有州注册的非联储会员银行；货币监理署(OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构；储贷监理署(OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构；国家信用社管理局(NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。

　　由于美国政治上实行联邦制，因而金融监管也采用联邦法和州法双轨制度。对银行监管除了以上提到的联邦政府监管机构外，每个州又都设有自己的监管部门，通常称之为DFI，主要负责对本州注册的银行，尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。这样美国的银行同时处于联邦和州两级政府的双重监管之下。

　　与此同时，证券交易委员会(SEC)是基于证券交易法设立的美国证券监管机构，对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所和证券业协会等履行监管职能。保险领域有州保险法规定的州保险理事会对保险业务实施监管。由于《格拉斯一斯蒂格尔法案》废除，美国确立金融持股公司为美国金融混业经营的制度框架，在存款机构、证券与保险三者的监管关系上，根据1999年《金融服务现代化法》，美联储拥有对金融控股公司进行全面监管的权力，必要时也对证券、保险等子公司拥有仲裁权，因此美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，其职能在一定程度上凌驾于其它监管机构之上。另一方面，当各领域监管机构断定美联储的监管制度不恰当时，可优先执行各领域监管机构的制度。美国的新监管体系将存款机构、证券、保险融为一体，体现了功能性监管的特色。

　　2．欧洲的单层监管模式。德国是最早建立独立的综合金融监管机构的国家，这主要是由于德国长期实行全能银行制度，银行可以同时兼营证券和保险业务。值得一提的是，德国和美国都属混业经营，但两者却存在很大差别，德国是基于银行内部的综合经营，而美国是通过金融控股公司实现的混业经营，这是导致两国金融监管模式存在差异的一个直接原因。德国实行单层的综合金融监管制度，早在1961年，联邦德国通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局(隶属于德国财政部)，统一实现对银行、证券与保险业务的监管。

　　但银监局并非德国唯一的金融监管机构，与此同时，银监局自身缺乏分支机构，必须借助于德意志联邦银行的机构和网点，因此德意志联邦银行被要求参与银行监管。两者具有明显的职责分工：银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，德意志联邦银行负责对金融机构的各种报告进行分析，进行日常的监管活动。银监局的主要职责是防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局需征得德意志联邦银行的同意。除此之外，德国还专门设立“联邦证券交易监督局 (证监局)”负责对证券交易所、证券交易业务的管理。因此德国的金融监管以一架飞机作比喻的话，就是以银监局为机身，中央银行与证监局作为两翼的综合监管模式。

　　英国在20世纪80年代以前，与银行、证券和保险分业经营相对应，实行分立的金融监管模式，即英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织分别对三者实施监管。80年代以后，随着混业经营的发展，分业监管已逐渐不能适应金融管理的需要。90年代英国“金融大爆炸”将英格兰银行监管部门、证券投资委员会和其它金融自律组织合并，成立了新的综合性金融监管机构——“金融服务局”。并于2000年通过《金融市场与服务法案》，从法律上确认了这种金融监管体制的改变。

　　从欧美监管模式可见，无论是美国的分层监管还是德国的单层监管，都是一种基于混业经营的功能性监管。美国、德国采取综合监管与专门监管相结合的方式，而英国、日本则采取大一统的监管模式，各国的金融监管体系都是根据现实的国情传统与变革相结合的产物。

　　三、我国金融监管模式选择：“一局两会”

　　从我国的具体情况看，1984至1993年，中国人民银行集货币政策和所有金融监管于一身，是一个超级中央银行。在此之后中央政府对金融业分业经营作出严格规定，与之相对应，我国的金融监管也实行银行、证券与保险三个监管部门分工协作、各司其职的分业监管体系。根据1995年的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》以及1999年的《证券法》，我国的金融监管形成三足鼎立之势：中国人民银行主要负责商业银行的监管，保监会负责保险公司的监管，而证监会负责证券公司的监管。这一格局的形成，有利于防范我国金融业管理水平不高情况下因混业经营而产生的金融风险。从金融深化的程度来估计，我国只用了不到20年的时间就走过了发达国家用上百年才能走完的路。

　　但这种中央银行统一执行货币政策与银行监管职能的体制越来越不适应现代经济发展的需要。特别是在银行呆坏帐日益突出的情况下，对央行监管不力的批评渐趋增加，单独设立银行监管机构已势在必行：(1)呆坏帐对金融体系产生了极大冲击，设立单独的监管机构有利于加强监管，提高监管效率。(2)中央银行承担救助银行的职能，会对货币政策的实施产生干扰。 (3)在寻租行为普遍的情况下，单独的监管机构有利于降低道德风险。

　　当前，银行监管与其它金融机构监管之间如何匹配，如何构建我国金融监管的组织框架，是我国当前加强金融监督的最重要内容。一般来说，一个合理的金融监管结构应在既尊重传统与现实、又考虑未来金融发展趋势的基础上，符合成本一收益的经济学原则进行构建。这是指导我国金融模式政策选择的一个根本原则。有鉴于此，以下几个因素不得不引起我们关注：

　　1．从现实的情况来看，我国目前仍实行严格的分业经营制度，如果把现有的相互独立的监管机构合并成一个统一的国家金融监管局，实行对银行、证券及保险业的监管，不符合我国当前的国情。我国现阶段监管水平低下，统一监管会使得监管机构的目标变得不明确。同时，统一监管本身可能由于管理不善或有被政治化的可能，导致无法预料的结果。

　　2.从国内国际金融发展的趋势来看，我国应设立一个专门的机构实施对金融业的全面监管。(1)我国当前银行、保险与证券等行业的混业经营趋势逐步增强，使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用。另外，综合化经营的金融集团(如光大集团、中信集团等)成立，集团控股下的银行、证券、保险之间的业务往来，已经造成了混业经营的“既定事实”。这样，如果我们还继续实行分立监管，就会产生较高的协调成本，也可能导致监管重复或监管缺位。(2)从外部环境来看，中国加入WTO后，外资金融机构将大量涌入中国，它们在境内也会从事混业经营，即使我国采取限制性措施，这些机构也会绕过管制。这将使我国金融机构面临严峻挑战，也会对金融监管带来难题。因此，从未来发展的角度看，我国金融业的混业经营已是大势所趋，对金融业的统一监管也将是我国的必然所趋。

　　3．一个合理有效的金融监管结构应具有前瞻性，能够估计到未来相当一段时间内金融形势与交易结构的变化，同时也能使监管当局以最低成本实现既定的监管目标。在现阶段，我们宜选择一种过渡性、折衷性的替代方案。借鉴西方金融监管模式，我国未来一段时间金融监管的组织形式应兼顾当前现实与未来发展趋势而选择中间道路。从今后的发展看，我国混业经营的趋势最大可能就是采取金融集团的形式，这与美国金融控股公司非常相似。与之相对应，金融监管也可选择综合监管与分立监管相结合的“一局两会制”：设立金融监管局，专门实施对银行的监管，同时又超越于其它专门性监管机构，对金融集团实施统一监管，成为金融监管体系的总牵头人。同时，保留证监会与保监会(另外也可考虑设立诸如信托管理局、信用社管理局等机构)对于主业优势明显的金融机构实施功能性监管(见图1)。

　　从时间安排上看，建立我国全面的金融监管框架大致需三个阶段；第一阶段，由于我国分业经营的格局在短期内不会得到扭转，因而金融监管局可暂时考虑设在人民银行之下，其主要任务还是实施对银行的监管。这时分业经营与分业监管的特征比较明显。第二阶段，我国需综合金融管理机构，负责协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，以及收集信息、调动监管资源。因此待时机成熟，国家可制订横向联合立法，让金融监管局从人民银行独立，专门成立“国家金融监管局”，与人民银行并级直属于国务院，对金融集团实施统一监管，成为金融监管的总牵头人。第三阶段，从长期来看，我国必定走向全面的混业经营，因此等市场发展成熟，金融监管有了一定的经验积累，可考虑把证监会与保监会等监管机构并入国家金融监管局，由后者成为金融业唯一的监管机构。

主要参考文献：

　　1．米什金：《货币金融学》，中国人民大学出版社1998年。

　　2．陈志：《银行监管、货币政策与监管改革路径》，《金融研究》2001年第7期。

　　3．金中夏：《国际金融监管体制比较与启示》，《经济社会体制比较》2001年第4期。

　　4．BIS：The New Basel Capital Accord(Basel Committee On Banking Supervision Consultative Document)，Jan 2001