〔摘要〕2004年12月26日，印度洋发生特大海啸灾难。此次灾难后果严重，教训深刻。本文对这次灾难进行了全方位的反思，并在此基础上提出了建立全球自然灾害预警与救助机制的设想。
〔关键词〕 地震；海啸；灾难预警；救援机制

2004年12月26日，印度洋发生地震引发海啸，影响到沿岸七个国家。截止到2005年1月12日，已有16万人死亡，几十万人失踪，上百万人流离失所，财产损失无数。这次灾难的后果是严重的，教训是惨痛的。人类应当痛定思痛，认真总结这次灾难的教训，加强预警与救援机制研究与建设，以避免类似的悲剧重演。
一、 此次灾难的教训以及引发的思考
总结此海啸灾难，其教训及有关思考有以下几点：
1．人类对于自然规律的认识还有许多未知的领域，人类在自然灾害的袭击面前还相当脆弱。
2．如有灾难预警系统，这次灾难造成的损失本可以大大减轻。人类不是没有条件也不是没有能力建立灾难预警系统，而是人们对于这个问题认识不足。这个问题必须要马上解决。
3．人类对于现有的科技成果及通讯手段没有很好地运用。灾难的国际协调机制欠缺。
4．现在的国际救援机制建立在人道主义基础之上，是一种自发行为。人在遭难后需要马上救援，基于自发的这种机制不可能满足这个要求，国际救援机制制度化建设应当提上议事日程。
5、 必须考虑建立国际灾难救援部队，设立国际灾难救援基金，建立国际灾难保险基金。
二、 具体的政策建议及实施要则
1．当务之急是建立全球地震与海啸预警系统
目前世界上有四大洋，除太平洋已经建立海啸预警系统外，其他各洋都没有建立这样的系统。印度洋之所以没有建立这样的系统，既有客观原因，也有主观原因。从客观上讲，印度洋不是一个地震频繁的国家，由地震引起的海啸更是少见。据有关资料记载，印度洋已经有一百年没有这样的海啸。地震发生后，国际社会普遍埋怨印度洋沿岸各国没有预警系统，这种指责表面上有道理，实际上有失公允。就东南亚各国尤其是南亚各国的政府来讲，有比建立海啸预警系统更迫切的事情要做。另外，你不能要求一个从未受到海啸袭击的国家建立这样的预警系统。这次海啸灾难的发生，给沿洋的各国敲响了警钟。从目前的情况看，全球海啸预警系统的建立分三个层次：一是全球层次，即建立一个全球性海啸预警系统，这种系统建立难度比较大，成本较高，必要性较低；二是建立地区性海洋预警系统，从这次海啸灾难的教训看，这种系统的建立最为迫切，也最为必要。具体来说，就是分别建立太平洋预警系统，
印度洋预警系统，大西洋预警系统，北冰洋预警系统；三是建立沿海国家海啸预警系统。如果形成一个全球与区域结合、区域与国家结合的全方位的立体预警系统，由地震引发海啸而造成的人员与财产损失就会大大减少。
2．建立全球、区域与国家三个层次的灾难预警系统
由此次海啸灾难的教训看，人类对于自然规律的认识还不完善，甚至存在许多盲点。除了海啸以外，能够在短时间内造成巨大危害的自然灾害还有地震、台风、洪水。至于像干旱、蝗虫这样的灾害，虽说危害巨大，但并不急迫。这次印度洋海啸发生后，亚洲各国马上召开关于建立海啸预警问题的国际峰会，很有必要。亡羊补牢，犹未为晚，但仅仅局限于头痛医头、脚痛医脚远远不够。各国领导人还应当把眼光放大些，放远些，对于自然灾害做通盘考虑，考虑建立范围更广的自然灾害预警系统。当然建立这样预警系统难度更大一些，但不能因为难度大就不做。可以分层次、分重点地逐渐推进。所谓分层次，就是本国政府重视，首先建立本国的自然灾害预警系统，在此基础上，加强这方面的国际合作，建立区域性的国际灾害预警系统，最后待条件成熟，建立全球灾害预警系统。所谓分重点，就是按照灾害的紧急程度建立。比如先建立地震与海啸预警系统，再建立台风与洪水预警系统，后建立干旱与蝗虫预警系统等等。由于现在监测手段先进，可以实行零时间通讯，建立全球性的灾害预警系统在技术上应没有多大问题。现在的问题是如何提高认识，如何使各国政府重视这个问题。
3.建立国际救援部队并设立国际救援基金
自然灾难发生以后，灾民急需救助。这种救助包括两个方面的含义。一是使受困的人尽快脱离险境，使受伤的人尽快得到医治，就是传统意义上的救死扶伤；二是帮助灾民尽快恢复生产，重建家园。第一种救助有强烈的时间要求，需要马上进行。当一个地区遭受自然灾害后，其人员伤亡巨大，道路毁坏严重、通讯陷于中断，卫生设施、药品严重不足，需要外地甚至外国支援。从现在的经验看，派军队救助的效果最好。当一个国家幅员辽阔、经济实力雄厚、军队训练有素，可能组织这样的自救，但如果受灾的国家是些小国家，就缺乏这样的条件。在这种情况下，急需国际救援部队的救援。而目前国际上没有这样的救援部队。灾难发生后，是否派军队参加救援活动，由各国政府决定。这种自发的而不是由制度保证的救援机制有可能丧失最佳救援时机。现在联合国有维和部队，当某国出现社会动乱，联合国根据情况决定是否派维和部队。可以考虑把这种机制引入到自然灾害救助系统。即建议联合国建立一支常规的国际救援部队。这种救援部队可以单独设立，也可以不单独设立。如不单独设立，可以考虑指定由某些国家的军队担任，但费用由联合国负担。当然，指定时不仅要考虑军队的机动能力与素养，还应遵循就近原则。如果能够建立起这样的救援部队，就会在第一时间对灾民实施救助，最大限度地减少伤亡。当然，要对担任这种任务的部队进行针对性的专业化的救助训练，以提高救援效率与救援水平。
与此相联系的是建立国际救援基金。现在国际社会通行的办法是通过捐款捐物救助难民。这已经成为国际惯例。捐助又有两种形式，一是政府捐助，二是民间募捐。比如这次印度洋海啸灾难发生后，中国政府在第一时间表示捐款2000万元人民币，后又追加为5亿，再后来表示再增加2000万美元。应当承认，这种建立在人道主义基础上的救援是最令人感动的人类行为之一，应当提倡。但在全球化时代，人类完全可以通过制度化的建设，通过建立国际救援基金使救援更加及时，更加完善。现在国际上有个国际救援组织，其最大问题是资金不足。对于小的救助活动还可以完成，但对于象印度洋海啸这样的灾难，就无能为力。
建议联合国尽快设立国际救援基金。人类基于对社会经济安全问题的关注建立了联合国及所属机构。联合国及所属机构完全可以通过改造与改良的办法担当起更多的责任。
4．建立全球自然灾害保险系统
全球自然灾害保险系统与国际救援基金是既有联系而又不同的两个系统。初步设想是，国际救援基金由联合国组织，其会员国都要参加，实行刚性的制度约束，即联合国的所有会员都必须参加。当然，基金的设立要考虑多种因素，要考虑各国的具体情况。而联合国的全球自然灾害保险系统则是一种自愿性机构，由联合国牵头组织，参加与否，由会员国自己决定。而保险品种的选择也由参加国自愿决定。当自然灾害发生后，根据所入险别及受灾程度加以赔付。基本险别应包括地震险、海啸险、台风险、洪水险、干旱险及蝗虫险。另外还可以设立许多附加险。2006年1月，联合国要在日本召开全球性的减灾会议，建议把建立全球自然灾害保险系统纳入其议事议程。

三、问题与讨论
基于上述建立全球灾害预警与救助机制的几点设想，以下几个相关问题必须加以讨论。
1.关于建立全球灾难预警系统与救助机制的领导权与责任问题
作为全球性的问题，联合国无疑应当发挥其领导作用。发达国家应当在这一机制的建设中起带头作用，发展中国家应当积极参与。联合国作为当今世界上最重要的国际组织，在过去五十多年中为维护世界和平、促进世界经济增长做出了重要贡献，理应在全球灾难预警与救援机制的制度建设中发挥领导作用。世界大国，尤其是那些世界强国应当主动维护联合国的权威，在这一机制的建设中起带头作用。作为地震海啸预警系统的建设，无论是美国还是日本，都已经走在世界的前列。早在30多年前，太平洋海啸预警系统就已建立，这一系统的作用是巨大的。这次印度洋海啸，太平洋海啸预警系统已经准确地监测到并发出警告，只是由于缺乏有效畅通的情报传送管道无法送达有关国家。日本是个海啸频发的国家，日本的海啸监测水平之高、预报之准，世界无有能比。日本虽说多次发生海啸，但造成的人员伤亡不大，应归功于其预警系统完善。美国与日本应当把这方面的技术与经验贡献出来，发展中国家应当积极参加这一系统的建设，尤其是有关国家要接受这次海啸的教训，不可置若罔闻，无动于衷。
2．各国应当提高对重大自然灾害的警惕，并对国民进行相关教育
无论是什么样的自然灾害，预防是减轻灾难的最好办法。政府应当提高防范意识，提高对于自然灾害的警惕。一次大的自然灾害发生，往往有许多预兆。政府对这些预兆要高度关注，不可掉以轻心。有些国家出于慎重起见不愿意随便发出灾害警报这是对的，但该发出时而不发出往往后果严重。比如此次海啸发生前，泰国气象部门已经注意到许多征兆并通知了泰国其他部门，但泰国政府为了怕影响旅游业的收入没有发出警告。另外，政府应当加强对自然灾害的预防教育，并使国民保持足够的警惕并具备相关的自救知识与能力。比如海啸发生时，对于船只来讲最安全的地方不是港口而是深海，越是深海的地方越安全。因为海啸通过长波传递，且力量在水下，在深海中浪高不过一米，这对处于深海中的船只基本上没有什么影响。另外，在有可能的条件下，要进行这方面的演习。
3．在国际自然灾害救援基金的建立与全球自然灾害保险系统的启动中，发达国家应走在前面
这次印度洋发生海啸以后，无论是美国、日本还是欧盟表现是不错的。不只捐钱捐物，还派出救援部队。在建立全球自然灾害预警系统与救助机制的过程中，这些国家仍然应走在前面。发达国家的长处是资金雄厚，技术先进，制度设计完善。不足之处是往往对本国利益看得很重，遇事先从自己或者只从自己考虑。全球化时代，世界已经成为一个地球村，各国之间的相互依存度已经很高。作为世界大家庭的重要成员，发达国家应当担负更多的责任。

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〔6〕顾建华 邹其嘉. 紧急救援有关问题的探讨与思考〔J〕国际地震动态 2003.03




On The Construction of Disaster Early Warning & Rescuing Mechanism Under Globalization Environment


[Abstract] A great tsunami happened in Indian Ocean in December 12, 2004. The disaster created very grave consequences and gave us a serious warning. This assay reflects and rethinks the disaster completely and afterwards raises a proposal on constructing a global mechanism for dealing with natural disasters and taking relevant rescues.
[Key words]: Earthquake; Tsunami; Disaster early warning; Rescue mechanism.