当前，我国农业、农村、农民出现了许多问题，并日渐突出。对乡镇政府存在的必要性提出了挑战，对农村现行管理体制改革提出了要求。

一、乡镇政府存在质疑

（一）乡镇有能力建立一级完全政府吗？

我国农村共有2.38亿户，9.22亿人，设立近4.5万个乡镇级政府，平均每个乡镇级政府5320户，2万人。据中新社披露，我国乡镇一级政府存在着严重的财政危机。一方面，乡镇财政收入普遍很低，特别是中西部大多数乡镇，财政收入只有100多万元，有的乡镇甚至不足100万元，年年入不敷出。同时，全国各乡镇还存在着严重的债务负担，高达2000亿元，这恐怕还是一个保守数据！浙江省丽水地区审计部门对其194个乡镇赤字情况进行审计时发现，有赤字的乡镇多达161个，覆盖面积将近90%。浙江属于东部沿海地区，是我国的经济发达省份，乡镇财政状况尚且如此，一些西部欠发达地区的乡镇情况就不必说了。除了税收与支出缺口形成的赤字外，出于政绩因素的考虑，乡镇上报的税收情况不乏空转、买卖税收等因素造成的隐性赤字，有的乡镇此类隐性赤字高达50%。

按照“一级政府，一级财政”的原则，乡镇财政根本不可能支持一级政府运转。且不谈公益事业及公共管理的投入，连乡镇政府的正常运转和工资发放都非常困难，如甘肃省14个地区，近一半有拖欠工资的情况，短则几个月，长则数年。

从财政角度看，乡镇根本没有能力建立一级完全政府，再从权力运行角度看，乡镇也没有能力履行一级政府的职能。

一方面是人员超编。据统计，目前中国有4.5万个乡镇政府，全国单是乡镇一级需要农民出钱养活的干部(含教师)就达1316.2万人，平均每68个农民养活一个干部。许多乡镇的各类机构多达二三十个，人员超编将长期借用计在其内的话，普遍超编一倍以上，人浮于事，扯皮增加，效率低下。

另一方面，县级有关部门设置的派出机构，诸如工商所、税务所、派出所、林业站、畜牧站、粮站等10多个，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府各部门。这种部门掌权，政府协调的体制，实质上架空了政府。如前所述，乡镇政府权力责任本身的经济支持力显得脆弱无力和不平衡，需要花钱的包袱，如教育、卫生、交通、公共设施等，乡镇政府越背越重，不堪承受;而有利的事和权，却被条条越抓越紧

另外，中国绝大多数法律的执法权都只授予县级政府及其部门，以致于乡镇政府无法可依，执法无权。同时，乡镇作为中国现行政权体制的最基层，经历省、市、县之后，决策信息失真，决策失误也屡见不鲜。对中国现有的权力运行结构分析，乡镇是没有能力履行一级政府职能，没有能力建立一级完全政府的。

（二）据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有下列职能：

1、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。

2、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

3、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。

4、保障农村集体经济组织应有的自主权。

5、保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。

6、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

7、办理上级人民政府交办的其它事项。

这是法律规定的乡镇政府职能，在实际的政府运行过程中，究竟履行了多少呢？

当前，乡镇干部的工作成绩主要取决于他们对上级下达任务的完成情况。在自身利益的驱动下，各级政府官员在其任期限内往往倾向于迎合上级的要求，以致形式主义泛滥，出现了诸如长官农业、口号农业、“官赏”农业、数字农业等现象。农业项目的取舍只凭长官意志，不研究市场。农业基础设施建设只是喊在口头上，写在文件上，不落实到行动上。即便有，也是专门做给上级机关和领导看的。在乡镇，统计数字不是有多少说多少，而是说多少是多少。凡此种种，不一而足。

乡镇政府的经济职能异化还体现在对经济的过多行政干预。有些地方借口结构调整，强迫农民种养某个项目，侵犯了农民的决策权；有些地方利用乡镇级政府的行政权威，频繁调整农民的承包地，甚至借口民意，就顺势推动，从而使土地承包权不稳定，土地作为市场要素的职能始终无法建立起来。从理论上讲，乡镇作为一级政府，具有一定的矫治市场失灵、提供公共产品的责任和义务。但是，乡镇政府由于信息不充分，财力不足，决策水平有限，所以在行使职能时，要么把握不够，要么借行政职能干预市场，侵犯农民的权益。

由于财政支持能力的弱小和乡镇政府内在冲动的矛盾，乡镇政府的经济职能更多的异化成为收粮收款，增加了农民负担，激化了干群矛盾。

1980年至1998年，我国农村农民人均负担性支出由0.24元增加到98元，年平均增长速度为39%。同期，农民人均纯收入由191.33元增加到2161.98元，年平均增长速度为14%，负担的增长速度快于收入增长速度25个百分点。按人均纯收入分层次看，高收入组农民人均负担率3.3%，而低收入群体的负担率为9.9%，后者比前者高出6.6个百分点。以甘肃省为例，1998年农民人均纯收入在4000—5000元的负担率为3%，300—500元为的11%，相差8个百分点。有资料表明，1986年至1995年期间，我国乡镇财政自筹资金收入增长率了近10倍，意味着农民负担的加重。

为了收取税费，有些地方不惜动用执法人员，强行收缴，导致怨声载道，民怨沸腾。2001年5月15日，中央电视台“焦点访谈”节目曝光了这样一件事：河南省清丰县高堡乡政府为了催缴农户各种税费，竟借用“严打”的名义，征调大批执法人员和教师，乘坐挂着“重拳出击搞严打”标语的汽车，走村串户，撬门、拉东西、甚至打人，烧麦子………把农民放到敌对的立场上来对待。吉林省德惠市和平乡杨八郎屯，因乡政府对农民要求村务公开一事未予满意答复，从1993年开始，群众联合起来拒交税费。乡政府组织执法人员两次前去强行收取，都被群众集体阻拦而未成功。村民们还找出一口大钟，挂在屯口的老树上，只要发现乡干部或执法人员出现就立即敲钟，全屯人以钟声为令，出来阻止他们进村收粮收款。由此可见，在一些地方干群关系恶化到何种程度。

按照其职能要求，乡镇政府必须保护公民私有的合法财产，应该承认和尊重农民的财产权利，即农民对自己合法财产的拥有权利和支配权利。农民的钱究竟怎么用，归根到底应由农民自己决定。即便是搞建设，发展社会公益事业，也应遵循量力而行和农民自愿原则。然而，乡镇政府假借各种名义向农民征收各种费用，剔除合法的部分，难道不是对农民财产权利的蔑视和侵犯吗？值得注意的是，在一些貌似合法的收税收费的下面，隐藏着不合法的内容，如农业特产税按田亩分摊，生猪屠宰税按人头平摊等等，“发如韭、割复生；头如鸡，割复鸣。”用这句古诗来形容当今乡镇政府伸向农民收钱的手再贴切不过了，此收款名目被曝光，被整顿后，又会产生新的名目。

在收取税费的过程中，乡镇政府动用各种手段，强行办“学习班”（实质是软禁），监禁，捆人，打人等等。这是否是对农民人身权利的侵犯呢？这与乡镇政府保护公民人身权利的职能相差是多么远啊。按照中国现行法律，只有人民法院才有权利强制执行，即便是人民法院，也有文明执法的要求啊。更为严重的是，在有的地方，雇请有劣迹甚至黑社会的人帮助收取税费、管理市场和维护秩序是公开的秘密。开设违法性服务诸如赌博、卖淫等行业在乡镇政府及至更高层次寻求保护也屡见不鲜。甚至基层政府集体参与违法行为，如买卖税收、虚开增值税、骗税骗汇等情况也经常出现。在不少地方，乡镇政府黑社会化已成为不争的事实，这是当前影响社会稳定的毒瘤。这与乡镇政府维护社会秩序的职能是相差何其远啊。

认真审视当前乡镇政府的主要工作，实际上是三个，一是收税和收费；二是维护社会治安；三是帮助农民搞好服务。这三项工作占了乡镇政府大部分的精力，而这些工作却不是乡镇政府的真正职能。收税和收费是税务部门和工商部门的职能，维护社会治安是政法部门的职能，帮助农民搞服务是社会中介组织的职能。

综上所述，乡镇政府职能发生了严重的异化，背离了设置的初衷，相反成了当前农村许多问题的始作俑者。按照行政组织适应政府职能需要和职、责、权一致的行政管理基本原则，乡镇政府存在已无任何必要了。

（三） 政府的存在符合历史和现实的规律吗？

从历史的角度看，秦汉以来，中国建立了中央集权的封建官僚体制，地方行政实现“郡县制”，并因地制宜设府、州。县为最基层的政权组织。尽管乡作为地方行政区划名称始于周，但秦汉以后，乡废置不常。至隋唐时，乡官地位已大不如前。宋以后，乡不再作为基层行政组织，不复置乡官。县以下基层组织中的“长”、“首”，均以“役”的形式由乡民充任。中国古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治阶级的统治秩序。由此可见，中国古代的乡，从其长官的任命及职能可以看出，不是国家官僚体制中的一部分，而是国家管理社会的一种类似于行政组织的社会组织。

就国外而言，绝大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）与县，县以下为地方自治团体。

追本溯源，农村现行的行政管理体制是计划经济的产物，乡镇政府基本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和面对面的管理，因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是，在社会主义市场经济体制条件下，不需要催耕催种了。有了便利的交通和通讯，没有必要进行面对面的管理了。这些都对乡镇政府存在的理由提出了挑战。

（四） 乡镇政府存在质疑结论

综上所述，乡镇政府是计划经济的产物，由于财政及其内部权力结构的原因，乡镇没有能力构建一级完全政府。乡镇政府能力与其内在冲动的矛盾，导致了乡镇政府职能的异化，成了当前农村许多问题的始作俑者。借鉴历史的经验，追本溯源，权衡利弊，乡镇政府没有其存在的理由，应该撤掉乡镇政府。

二、撤销乡镇政府的条件及收益分析

（一）撤销乡镇政府的条件日渐成熟

在社会主义市场经济体制条件下，基层政府职能不是自己拥有财产，而是保护公民的财产权；不是拥有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己拥有企业，管理企业，而是为企业创造良好的市场环境，使企业能够发展。保护产权，维护法治，维护市场秩序是政府首要职责，这是市场经济条件下政府的正确的角色定位，政府的事务性工作必将会大大减少，比如，在计划经济体制时期，政府不仅要制定下达各种样的经济计划指标，而且要负责生产生活的事务性工作大大减少了。随着行政审批制度的改革，事务性工作还会进一步减少。县政府的管理，正在由微观转向宏观，县政府及其所属部门适度增加后，完全有可能直接领导当地工作。

随着经济的发展和社会的进步，交通通讯条件的逐步改善，现代办公手段的普及使用，使县政府具备了直接管理的手段。

社会主义市场经济体制的构建和完善，使民间社会组织在迅速成长，促使政府走向民主政治，促使政府从官本位转向民本位，从完全的政府行政管理，通过民间社会组织这个中介桥梁，逐步向民主参与、民主自治、民主管理的治理方式转变。

（二） 销乡镇政府的收益分析

撤销乡镇政府后，将切实减轻农民负担。乡镇作为一级政府撤销后，其内在冲动将消失，乡镇机构人员将大幅度的被削减，将彻底斩断基层政府伸向农民的手，有效的减轻农民负担。

乡镇政府撤销后，县级政府作为国家最基层的政权机构，将规范和强化社会治安、税收征管和社会服务方面的工作，将减少行政干预，进一步提高服务水平，使农民真正享受到良好的政府服务，有效的改善干群关系，保持社会稳定，推动社会进步。

由于减轻了负担，减少了行政干预，随着社会中介组织的培育和成熟，以及政府职能的转换，农民将切实享有自主经营权，享受更多更好的政府服务和社会服务，从而迸发出巨大的生产热情，提高劳动生产率，推动经济的快速发展。

三、撤销乡镇政府后的国家基层政权构建设想

撤销乡镇政府以后

，县级政府即为国家的最基层政府，要取消镇对村的管辖职能，建立与村自治对等的镇自治体制。以后，镇与村的区别只是居民点大小不同。

针对当前行政村数量多、规模小、村落分散的特点，要适度撤并行政村，扩大行政村规模，以此来缩小乡镇政府撤销后县级政府的管理幅度，避免因村小而出现的农民负担重，管理成本高，易产生宗教、宗派、宗族势力把持村级组织，为害乡村的现象。

在此基础上，要引导和帮助村级组织建立“干部工作制度化，了解民情网络化、村务管理规范化”的机制。干部工作制度化包括村干部例会制、走访制、值班制、重大事项党支部与村委会联席会议决定制等内容。了解民情网络化包括村干部、组干部及联络员三级分片，分户联络村民等内容。村务管理规范化主要是指导村委会依据村委会组织法和村民自治章程等法律法规及村规民约管理、办理村务，规划、发展村集体经济。

县级政府要根据适度规模、方便群众的原则，选择性的在原乡镇政府驻地设立派出机构，推进社区服务。把经常涉及老百姓服务的政府机关，如工商、税务、人事、劳动、医疗、户籍管理、计划生育、民政救济等部门集中办公，实行一站式服务。同时，由派出机构履行如土地管理、统计等职能。其编制、人员、经费由县政府统一掌握。

乡镇政府撤销后，县级政府作用发挥如何，是关系撤销乡镇政府这一政治体制改革成败的关键。县级政府必须按照“小政府，大社会；小机构，大服务”的模式，致力于建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。要统筹兼顾、有机协调的驾驭和运用市场、民主和科学的力量，以期实现撤销乡镇政府后农村经济更快发展和社会更加进步的目标。

首先，要收缩政府活动范围，将市场能做的事情尽量退还给市场去办。将政府职能或作用范围收缩到如国防、公安、司法、产权保护、公共管理、公共医疗保健、基础义务教育、基础研究、基本社会保障、生态环境保护等方面上来。采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制、凭单制、一般使用者付费制等市场方式管理公共服务。向政府部门内部管理或纯公共行政管理中引进市场机制或企业管理办法，建造企业化政府治理模式，提高政府部门的工作效率。努力提高政府制度安排能力和政策调控能力，为市场经济健康运行提供保障条件。

其次，要普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。要通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，使他们发展成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体，满足农民农业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对话能力。要广开民主参与渠道，建立健全民主决策制度。要在坚持真实公正的法律原则下，积极实行新闻媒体自由、公开制度。

第三，要建立健全科学决策系统，规范科学决策程序，大力推进政府决策的科学化。要大力推进政府办公设施和公共管理设施的科学进程，努力实现信息化、电子化、自动化和智能化，提高政府的办公效率和客观公正性及透明度。要大力提高政府官员和公务人员的科学文化和专业知识水平，以保障科学决策、科学管理及办公自动化的实施。

“基础不牢，地动山摇”。这是江泽民同志关于国家基层政权建设重要性的精辟见解。撤销乡镇政府，加强县级政府管理体制是个全新课题，有许多问题需要探索和创新，但却是国家基层政权建设发展的方向。条件成熟的地方可以先行试点，摸索经验，然后逐步推行，以加强国家基层政权建设，促进农村的经济发展和社会进步。

参考书目：

1、《中国地方国家机构研究参考资料》，湖北省社会科学院政治学研究所、湖北省编制委员会办公室1984年10月编印。

2、《行政学》，黄达强、刘怡昌主编，中国人民大学出版社1988年4月出版。

3、《政治学教程》，皮纯协、王邦佑、孙关宏主编，河南人民出版社1983年8月出版。

4、《地方机构改革研究》，人事部行政管理科学研究所编，中共中央党校出版社1992年12月出版。

5、《机构改革新论》，钱其智主编，劳动人事出版社1988年10月出版。

6、《行政体制改革与转变政府职能》，张志荣、徐功敏主编，社会科学文献出版1994年9月出版。

7、《中国国情国力》期刊2001年度。

8、《领导科学》期刊2001年度。

9、《中国改革》期刊2001年度。

10、《中国行政管理》期刊2001年度。