乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组成人员,乡镇人大代表履行职责的情况如何,直接关系到乡镇人民代表大会行使职权的情况如何。从目前乡镇人大代表的履职情况来看,总体上说逐年在进步:绝大多数代表能参加人代会,参与对各项报告的审议;不少代表参与主席团组织的调研、视察、评议等活动,向政府及其部门提出建议、批评和意见;代表们能在各自的岗位上起模范带头作用,并且协助政府推行工作等等。但也应该看到,现实中乡镇人大代表履行职责的情况与民主政治建设的要求、与宪法法律的规定、与人民群众的期望还有不小差距,主要表现在:
一是具有光荣感,缺乏使命感,履职意识不强。有的代表觉得自己是从几百、上千名选民中,经过差额选举选出来的,当上代表不容易,感到很光荣;但却忘记肩负的人民的期望——代表广大人民群众行使当家作主的民主权利,参与管理乡级国家事务。因此,把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”,不注意联系选民,不及时反映民意,认为“人微言轻”,决策大事是领导干部的事,不敢对本乡镇重大事项的决策提出意见;只顾干自己的本职工作,对参政议政缺乏政治热情。
二是文化水平低,法律知识差,履职“底气”不足。虽说,经过近几届的选举,乡镇人大代表的整体素质有所提高,但从对国家权力机关组成人员的要求看,不少代表的文字表达能力和语言表达能力比较差,国家的法律法规知识知之甚少,对党的方针、政策了解不多,参与管理国家事务的能力不强。加之,任职后学习培训不够,因而,履行职责的“底气”不足,开会讨论问题时东扯西拉,说不到点子上,抓不到要害处,有的怕讲错话,干脆不开口,一届人代会上不发言的并非个别现象;有的也想尽些代表义务,但不知如何履行职务。
三是囿于办实事,“建议”带私事,忽视全局大事。绝大多数人大代表对为民办实事是很热心的,但由于工作、生产、生活范围的局限,往往把代表的职责理解为就是这一层面的工作。对乡镇人大的性质、地位、作用认识不足,对事关全乡镇的重大问题知之不多,对人民群众普遍关心的难点、热点问题了解不深,不知道人大代表履行职责,参与行使权力应该怀全局、抓重点、议大事,他们的会议发言和建议,批评、意见,往往表现为本村(组)、本家族的具体的、细微的利益上,甚至带有个人的“私事”色彩和情绪。
四是人云己亦云,随波逐大流,主动作为不够。有的人大代表参加人代会是“奉命行事”,迟到者有之、早退者有之,有的外出经商、办企业,对参加会议“不感兴趣”;有的人大代表对主席团组织的视察、检查、调研、评议等活动,是“一根木头随排淌”,被动应付;有的人大代表讨论发言是人云亦云,看着“干部代表”脸色而附和;会议表决是环顾左右而行事,没有主见。平时,宣传党的方针、政策,反映人民群众的意志和要求不够主动,更谈不上个人持证视察了。
五是乡镇财力紧,代表经费少,活动难以组织。目前,多数乡镇财力紧张,乡镇人大的经费未能专项预算,代表活动经费无着落,不脱产代表和在个私、外资企业的代表执行职务时的误工待遇政策得不到兑现,不脱产代表执行职务的无偿性成了代表活动很难组织的重要原因,江苏省实施代表法办法中规定的“乡镇代表小组活动一般每年安排3至4次、闭会期间执行职务占用工作时间一般为每年10天左右”的要求很难达到,不少乡镇以代表组长的活动代替代表的活动。
笔者认为,针对当前乡镇人大代表履职中的现状,应着重解决好几个主要问题:
1、深入宣传。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国宪法、地方组织法和代表法对乡镇人大的性质、地位、作用都作了明确规定,对乡镇人大代表的职责、民主权利、应尽义务也提出了具体要求,乡镇人大在我国农村政治、经济、社会生活中发挥着越来越重要的作用。经常通过召开各种会议,在报纸、广播、电视等新闻媒体上开辟专栏、专题、视窗,运用墙报、专刊、文艺节目等群众喜闻乐见的形式,进一步加强对这些法律以及《江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例》等法规、优秀乡镇人大代表事迹的宣传,以营造浓厚的社会氛围,对于提高乡镇人大法律地位,提高乡镇人大代表历史使命感,增强他们依法行使权利、履行义务的自觉性、积极性和主动性,十分重要。
2、把好“入口”。实践表明,乡镇人大代表的素质高低,直接关系着他们依法履职情况的好差。人大代表既要拥护党的基本路线、热爱社会主义祖国、模范遵纪守法、密切联系群众,又要认真听取群众意见、及时反映群众要求,敢于为民执言;还要具有政治参与热情以及一定的参与管理国家和社会事务的能力。在考虑代表结构比例时,要通过在民主协商过程中加以引导来实现,不要作硬性规定,要改变对一些“特殊人物”搞平衡照顾、“荣誉安排”等做法。对于文化水平较低或者身体状况较差,而难以履行代表职责的人,不要推荐为代表候选人;对于长期在外从事经商办企业,很少与家乡联系,无法正常参加代表小组活动、履行代表职责的人,也不宜推荐为代表候选人。
3、注重培训。乡镇人大主席团要加强对乡镇人大代表的培训工作,组织代表学习宪法和有关法律、法规,学习党的方针和在农村的各项政策,不断提高代表的政治思想、法律知识和专业知识水平,使代表了解有哪些权利和应尽哪些义务,懂得如何依法履行自己的职责。根据乡镇人大代表的特点,培训工作可多种形式进行,除学习一些法律、文件的原文以外,还可组织专题讲座,请老代表现身说法,介绍当代表的经验等。每年的党员冬训或乡镇的全局性会议,可请人大代表一起参加,以便了解形势、学习政策、熟悉情况。向代表提供学习资料,组织代表外出学习考察等,都能起到较好的培训效果。
4、加强指导。目前,乡镇人大代表变动比较频繁,连选连任的不足三分之一,因此,对代表履行职责的方法、程序等还必须加以指导。首先,按地域或行业划分好代表小组,推选代表组长,使代表履职行为从组织上得到保证。其次,年初根据乡镇人大全年工作的安排,结合代表小组成员的构成特点,指导他们拟定好全年的活动计划,使代表活动有目的、有计划地进行。第三,对于开展的审议、视察、检查、评议、调研等活动,可就其目的、要求、内容、重点、程序等给予指导,以便提高活动的实效。第四,主席团成员加强与代表小组和代表的联系,做好履职活动中需要协调的工作,帮助解决履职过程中的困难等。
5、建立制度。现行的人大代表实行的是兼职制,平时,一个乡镇的人大代表分散在全乡镇各地,从事着自己的事业,他们履行代表职责,除了提高自觉性外,还必须用制度加以规范、进行约束。譬如,代表法中只对人大代表无故不参加人代会的情况提出了约束条款,但并未对无故不参加代表小组活动的情况提出任何制约措施,“代表代表,散会就了”的现象还比较普遍。因此,乡镇人大应建立一些必要制度和规则,规范乡镇人大代表的履职行为。
6、实施监督。首先,人大代表要向选民进行述职并接受评议。这是符合代表法“人大代表与选民保持密切联系,并且接受其监督”的规定的。这种述职评议每年应进行一至两次,人大代表向选区选民或选民代表如实报告自己的履职情况,由其评议。其次,通过召开座谈会,小组活动等形式,组织乡镇人大代表总结交流履职情况,对照代表法的要求,介绍成绩,找出不足,分析原因,提出努力方向。再次,开展评选代表活动先进小组和履行代表职责先进个人的活动,乡镇人大主席团制订评议办法,每年评选一次,纳入乡镇党委双文明建设先进集体和先进个人的表彰对象。