一、发展：乡镇人大实际地位的提升

近年来，在党的领导下，作为我国国家权力机关的人大体系，其法定权威开始逐步归位，最基层的乡镇人大的地位和作用也在一定程度上显示出强化的趋势。以上海市宝山区为例，在90年代之前，各乡镇人大的机构设置、人员配备和权力运行都极不规范。特别是在1986年《地方组织法》规定乡镇人大由主席团召集并主持前，乡镇人大由乡（镇）长召集，人大对乡镇政府实施“同体监督”，人大完全成为政府的“橡皮图章”。90年代以后，该区各乡镇人大在同级政权体系中的地位开始被确立，具体表现在人大从无固定办公点、无职级、无牌子的“三无”状态发展到有办公室、有职级、有主席团的“三有”状态。1995年《地方组织法》规定乡镇人大“选举本级人民代表大会主席、副主席”，并明确表述了乡镇人大主席、副主席的设置及其在闭会期间的工作职责，这对乡镇人大的工作起到了进一步的推动作用。目前，该区各乡镇人大已基本构建了一个主席、一个（兼职）秘书、一间办公室和一块牌子的相对独立的权力运转体系。

现行《地方组织法》规定乡镇人大的职权主要有四个方面：（1）保证权，即保证宪法、法律、行政法规和上级人大的决议在本行政区域内的贯彻实施；（2）决定权，即决定本行政区域内的重大事项；（3）选举权，即选举本乡镇的正副人大主席和正副乡镇长；（4）监督权，即监督本级人民政府的工作。在实践中，乡镇人大的工作还没有充分制度化和具体化，但与以前相比，乡镇人大已经有了相当明显的发展，在同级政权中有了一定的实际权力地位，表现在：

组织制度化。乡镇人大主席（和副主席）成为乡级人大的“常设性工作机构”并开展起经常性的工作。在乡镇人大设立主席、副主席以前，主席团负责召集并主持人大会议。乡镇人大主席团不具有法定常设性，只在开会期间发挥作用，会议结束即行解散，乡镇人大的工作因此缺乏连续性。为了解决这一问题，各地的作法有所不同。譬如，上海地区乡镇人大主席团配备“常务主席”，闭会期间负责联系代表并维持日常工作；东北地区乡镇人大主席团则起到了“常委会”的实际作用，乡镇人大已基本形成一套班子。但这些作法都没有明确的法律依据，乡镇人大的组织建设缺乏统一性。乡镇人大主席、副主席的设立及其职权的明确，为人大权力在会议之后的延伸提供了法律支持和制度保障。乡镇人大主席、副主席虽然不具有召集主席团行使常设机构职能的权限，但他是人大的常设性工作机构，能够经常性地开展工作，行使职权。乡镇人大主席、副主席是乡级人大中重要的正式组织，其工作的连贯性使乡镇人大成为同级政权体系中一个稳定的权力主体。

工作规范化。随着组织建设的制度化，乡镇人大的活动开始走上经常化、正规化的轨道。乡镇人大依法开好各次人代会，提高代表的宏观决策水平，作出比较符合民意的决议和决定；代表评议、专题性代表会议在监督政府工作、决定重大事项方面开始发挥越来越多的作用：开展经常性的法制宣传和执法检查，保证宪法、法律的贯彻落实；认真受理代表和群众的来信来访，敦促政府及时答复有关建议、批评和意见，改进了政府的工作；有计划地联系代表和选民，定期组织代表开展活动，从而形成了人大主席、副主席棗人大代表活动组棗全体人大代表棗全体选民的互相沟通支持的塔式联系网络。乡镇人大日常工作的广度、深度和力度有所增强，各项工作的开展渐趋规范化，效力不断提高。

地位权威化。乡镇人大的法律地位很高，但在现实中还需要一个渐进的过程。近年来，乡镇人大对乡镇社会、经济和政治活动（主要是决策）的介入度和影响度相对提高，人大发挥的作用也越来越大，其实际地位开始权威化。1995年以后，许多地区的乡镇人大成为解决本地群众实际困难的国家机构，尤其是在解决乡镇范围内一些有关社会安定、社会发展的“热点”、“难点”问题上，起到了政府无法取代的决定性作用。乡镇人大已初步改变原先作为政府“服务机构”的角色而成为一个能独立发挥功能的权力点。乡镇人大地位的提高是以同级党委的领导为前提的，党委的“支持度”、政府的“配合度”以及人大自身的“有为度”是乡镇人大地位权威化高低变迁的基本变量因素，其中党委的支持是关键。

从上面的分析可以看出，乡镇人大在基层政权的权力运作模式中的地位正处于一种提升状态，“橡皮图章”正在刚性化。这与我国体制改革的大趋势是一致的：地方权力的增长和行政主导的松动。乡镇人大地位的强化表明地方权力的扩大和人大作用的加强。

二、问题：乡镇政权运作的困境

目前，乡镇人大的发展尚处在初始过渡阶段，人大在乡级政权结构棗功能棗运行中的问题很多，人大与党委、政府的关系缺乏法制化，党政权力集中，人治因素明显，这进而导致了乡级政权运作的一系列问题。这些问题主要有：

乡镇人大选举形式化，乡镇政府偏重单向对上负责。在乡级权力关系中，乡镇政府对上负责得到充分体现，对同级人大负责则明显不足。《地方组织法》规定，乡镇政府对同级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作，但在实际运作中，政府对人大负责的制度并未落到实处。造成这种状况的原因有两点：(1)乡镇政府主要领导人（正副乡镇长）的实际任免调配权主要集中在县级党委及其组织部门的手中，选举多流于形式。乡镇政府主要领导人的任免调配程序一般是：县（市辖区）委常委会决定乡镇政府领导干部人选，组织部门在作出决定前进行考察，在作出决定后宣布有关任免调动决定。随后乡镇政府领导走马上任，待乡级人代会召开时再通过选举形式加以确认。(2)量化指标完成情况成为上级衡量乡镇政府领导政绩、决定其升降去留的主要标准。量化指标自上而下制定，并逐级分解落实任务和责任到人。这一作法的弊端在于，数字指标往往脱离乡镇实际，束缚了乡镇的自主权；上级在衡量考核乡镇政府领导的政绩时，往往采取“一票否决制”，以是否达到量化指标作为唯一的评估标准，这容易导致乡镇政府领导“唯上是从”。

由于人大的选举流于形式，人大代表评议和群众公论等监督形式对乡镇政府领导职务的升降不起决定性的作用，因而乡镇政府对乡镇人大负责的制度缺乏实际保障，这一方面造成乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，乡镇政权的上下运作互相脱节，另一方面造成乡镇人大的法定功能弱化。

乡镇人大主席、主席团党政化，人大工作缺乏自主性。目前各地的乡镇人大主席（或副主席），已成为组织和领导人大工作的核心力量，其中除了部分专职人大主席外，很大一部分是由同级党委书记或副书记兼任的。同时，乡镇人大主席团的组成，往往包括了书记、组织委员，甚至还包括正副乡镇长和一些行政职能部门的领导。据调查，上海市宝山区乡镇人大主席团的组成中，有一半以上是党政领导人员。人大主席、主席团的党政化，在现实条件下，有利于人大得到党委的实际支持。但在党政合一型的领导体制下，党政领导都要把比较多的精力放在党委和政府的事务上，从而客观上会忽略其作为乡镇人大主席、副主席或主席团成员的职责。比较严重的是，来自党委或政府的领导，往往会以“首长负责制”取代人大“合议制”，会以政府利益为导向使人大工作产生短期化倾向，乡镇人大的功能及其方式因此受到扭曲，人大工作缺乏自主性。

在乡镇党委、人大和政府的三方关系中，党政合一型的领导体制使乡镇人大处于较高程度的虚权地位。《地方组织法》赋予乡镇人大的职权难于很好地行使。例如在决定权方面，乡镇日常工作中有关重大问题的决策一般是由党委研究决定的，乡镇党委特别是党委书记是事实上的决策者；乡镇政府没有全体会议和常务会议这样的权威决策形式，乡长办公会议一般是布置具体的工作，政府中的重大问题必须拿到党委会上研究决定；乡镇人代会的召开和议题、人大主席或主席团工作的开展，都要在乡镇党委的统一领导下进行。

垂直领导为主的体制削弱了乡镇政权的管理权能。改革开放以来，地方自主权明显增强，在对地方各职能部门的双重领导中，纵向的垂直领导变为业务指导，地方政府由于掌握了职能部门的人事任免权和财权而实际上负起了对各职能部门的领导责任。但在乡镇一级的情况则完全不同，由于许多上级驻乡镇机构的人事任免权不归乡镇政府管辖，因而也不受乡镇人大监督。区县的一些职能部门直接向乡村企业收取各种费用，这种收费往往以为本部门创收为目的，但又往往可以从适用于全国的专门性法律法规中找到依据，乡镇人大的决议和政府的文件与此相比缺乏权威性，而且这些职能部门在层级上是和乡镇政府平级的，甚至有的层级更高。这在很大程度上削弱了乡镇政权的管理权能。

乡镇人大的功能运行缺乏民主性，基层民主发展不足。党的十五大提出了加强基层民主建设的发展目标。对于农村基层区域而言，推进民主政治的途径主要有两个：一是强化基层群众自治即村民自治，二是强化基层直接民主，健全乡镇人大制度。目前，村民自治正处在积极推进的过程之中，而乡镇人大的民主建设却相对滞后，表现在乡镇人大的功能运行缺乏民主性，这与加强基层民主政治的总体目标不相适应。

乡镇人大功能运行民主性的缺乏，除了上面所涉及的人大选举形式化和主席、主席团党政化以外，主要体现在以下几个方面。一是人大代表的素质较低，代表意识不强，民主观念薄弱，不能很好地代表选民参政议政，行使管理乡镇事务的权力。二是人大决策程序简单化。在乡级政权的决策过程中，由党委意图到人民意志（人大决策）再到政府行为，往往使用最简化的程序，其中乡镇人大的提升（即从党委的建议上升为国家意志）作用被忽视，人大审定议案没有充分的准备工作和讨论过程。三是民主监督避重就轻。人大监督包括法律监督和工作监督两类。目前，各地乡镇人大的执法检查、民主评议、代表视察等活动虽然解决了一些有关人民生活的“热点”、“难点”问题，但大多没有注重深层次的社会矛盾，没有解决政府的积弊和人民群众的尖锐呼声。

所有这些问题的根本原因，在于乡镇人大法定权力没有落到实处，人大的地位和权威在有所提升的同时，依然远远没有得到健全和完善。

三、出路：乡镇政权权力关系的微调

要解决乡镇政权运作中存在的上述问题，必须抓住加强乡镇人大建设这个关键环节，逐步调整乡级政权体系中各个权力主体间的关系。这里，首先要明确权力关系调整的基本原则。一是避免“急进改造”的原则。乡镇人大建设的滞后构成了乡镇政权运行的困境，加强人大权力、改善人大工作已势在必行。但在现有的政治资源和社会环境条件下，为维护社会稳定，保障每一项改革措施的正确性，对权力关系的调整只能采取积极微调的渐进方式。在作出长远规划的同时，更要重视近期的具体目标。二是避免“多元冲突”的原则。在分析人大的地位和功能时，一般的认识总是用人大与党委、政府之间的冲突量和冲突度来进行衡量。人大对党委有关建议或提名、对政府有关报告或提案否定得越多，似乎人大的权力就越大。这一认识有正确的一面，但受西方国家分权制衡理念的影响比较大。中国的政权体制不是“三权分立”，党在国家治理中居有特殊的地位。在乡级政治权力关系中，各主体之间是一种“网络模式”的互动关系，人大与党委、政府的决策管理并非截然分开，而是互有影响，协同进行。强化乡镇人大的地位，不能简单地以抗衡党委和政府的权力为途径。具体而言，改善乡级政权关系，除了加强乡镇人大的自身建设外，主要应从三个方面着手：？垙

加强乡镇人大在乡镇领导干部任用中的地位和作用。这是保证乡镇政府对同级人大负责的根本途径。在现行政治体制中，支撑乡镇政府单向对上负责的制度是事实上的任命制，提拔任用的依据是从数字指标完成情况反映出来的所谓政绩。为了克服上述弊端，必须加强乡镇人大在乡镇领导干部任用中的地位和作用。

具体可以分为远期目标和近期目标两种。远期目标是乡镇政府主要领导的产生方式从事实上的任命制转向选举制，乡镇政府正职领导人而非副职领导人实行差额选举和竞争性选举，乡镇人大根据他们的施政报告和回答代表的询问情况选举产生乡镇长，并根据乡镇长提名产生副乡镇长，只有这样才能建立起乡镇政府向乡镇人大负责的机制。《地方组织法》规定，乡镇人大的首要职权是“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，然后才是对本行政区域内重大事项的决定权。同时规定，乡镇政府的首要职权是“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。因此，只要认真落实《地方组织法》的有关规定，充分发挥乡镇人大的作用，乡镇政府对上负责和对下负责是完全可以统一起来的，乡镇人大在监督乡镇政府对上和对下负责相结合方面可以发挥关键性的作用。

近期目标是把乡镇人大对乡镇领导干部的评议结果同干部的提拔任用挂起钩来。应当尽快将乡镇人大的代表评议纳入组织部门的干部考核工作中去，使代表评议成为考核的一个重要内容，考核结果应成为提拔任用干部的首要依据。此外，乡镇人大及其主席团在向上级组织部门提出领导干部后备人选方面应拥有更大的发言权。

进一步落实乡镇人大对重大事项的决定权。乡镇区域的一些重大事项（特别是重大财政项目），譬如上项目、搞建设、确定统筹等由乡镇人大讨论决定后再付之实施，具有多方面的好处。一是有利于发扬民主，发挥人大代表对重大事项的审议、决定权，真正实现人民当家作主。二是有利于提高政治透明度，改变乡镇基层政权的形象，融洽政府与群众的关系。只有将重大事项放到乡镇人大会议上讨论决定，会前代表广泛征求选民意见，会后积极向选民通报情况，群众才能理解政府的工作，并在具体的行政执行过程中支持政府的工作。三是有利于遏制乡镇政府好大喜功的做法，保护乡村经济组织的合法权益。一些乡镇干部为了出政绩图提拔，要么多报产值利税，增加企业和农民的负担，要么不顾实际财力乱铺摊子大上项目。如果将统筹提留比例方案拿到乡镇人代会上去讨论审议，将重大项目和基础设施的建设计划拿到乡镇人代会上去认真讨论，情况将会有很大的改变。人大代表没有好大喜功的利益驱动，他们可以从乡镇的长远利益出发考虑问题，量力而行。这将使乡镇政府好大喜功的做法在乡镇人代会上难以通过，从而保证乡村企业和个体农户的负担维持在一个相对合理的范围内。四是有利于督促政府真正为民办实事。由乡镇人代会讨论决定政府提供哪些公共服务和从事哪些公益性建设事业以及相应的集资数额并监督实施，才能保证这些钱“取之于民、用之于民”，保证政府真正为人民办实事。

目前，落实乡镇人大的重大事项决定权，也有长期目标和短期目标之分。短期目标是通过宣传教育使乡镇党委和政府认识到这一做法的必要性和好处，主动将一些重大事项拿到乡镇人代会上去讨论和作出决定，这样会大大减少决策实施过程中的阻力。长期目标是乡镇范围内重大事项非经乡镇人代会讨论和作出决定不得付之实施。要实现这一目标，需要改变目前乡镇“党政合一”的领导体制，以党委为中心，把权力的重心从政府转移到人大。这就要求乡镇党委改变领导方式，由在人大之上和人大之外作决策，变为在人大之中作决策。具体而言，乡镇党委中不担任政府行政职务的委员通过选举方式进入乡镇人大担任人大主席（和副主席）；由乡镇人大主席定期或不定期地组织乡镇人大会议，讨论决定本行政区域内的重大事项，然后交由乡镇政府办理实施。

保证乡镇人大监督权的有效行使。只有保证乡镇人大依法行使监督权，才能形成一道保护乡村经济组织合法权益，抵制乱收费、乱罚款、乱摊派的有效安全阀。乡村经济组织合法权益中首要的就是财产权以及由此带来的收益权。目前，对乡村经济组织产权的侵犯主要来自两个方面：一是来自社会方面的各种破坏性犯罪行为，另一个即来自乡镇政府职能部门的“三乱”行为。“三乱”行为给基层企业和农民造成了沉重的负担，极大地削弱了政府的威信。只有充分发挥乡镇人大的监督权，才能抵制政府某些职能部门的权力滥用。《地方组织法》规定，乡镇人大有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，乡镇人大可以通过执法检查纠正政府部门的违法行为。

乡镇政府下属的站、所、办负责人的人事任免不归乡镇人大，但乡镇人大组织的代表评议的结果应当成为这些中层干部任免奖惩的主要依据。从长远看，对乡镇政府下属的中层干部的任免奖惩，乡镇人大应该具有更大的发言权。对于实行双重领导、人事任免权不归乡镇管的各类职能部门，乡镇人大可以通过把执法检查和代表评议相结合的方式加以监督。发展方向应是把乡镇人大代表评议的结果纳入到上级主管部门对下级部门的考核中去，使代表评议与驻派乡镇的职能部门领导的任免奖惩相挂钩。把代表评议与干部的任免奖惩相挂钩，这是乡镇人大依法行使监督权的有效途径，但需要得到有关方面的积极配合。对于乡镇所属部门来说，掌握中层干部人事任免权的乡镇党委应自觉地把代表评议结果作为决定这些干部任免的一个主要依据；对于人事任免权不归乡镇的职能部门来说，其上级主管部门应自觉把乡镇人大代表评议的结果作为决定这些干部任免奖惩的一个重要依据。