一、我国财政政策和宏观政策逐步走向完善和成熟

　　1.1995年以前的财政形势和财政政策的评估。

　　改革开放后我国的经济是持续高速增长的，财政收支的（预算内）运行情况，基本上是良好的，但也存在严重的失衡和曲折。财政运行情况可以分为两个阶段分析：一段是1979-1995年间共17年，这一段时间的特征是财政收支占GDP的比重逐年下降；一段是1996-2000年间共5年，这一段时间特别是1998年实施积极财政政策以后的特征，是财政收支占GDP的比重逐年上升。财政政策则可以分为三个阶段来分析：一段是1993年以前；第二段是1993年实行的“双紧”政策；第三段是自1998年开始实行的积极财政政策。

　　我国财政收支从绝对数看，每年都是增长的，是一种绝对增长的趋势，而且增长的速度不算慢，但由于1995年以前财政收支增长慢于GDP的增长，所以导致财政收支占GDP比重的下降，分别由1978年的31.2%、31.0%下降到1995年的10.7%、11.7%.另外，从中央与地方分立的预算来考察，中央财政收入占全国财政收入的比重于分税制改革前夕的1993年为22.0%，同期中央本级财政支出占全国财政支出的比重为28.3%，可以说低得不能再低了。那么，如何评价这个时期的财政形势和财政政策呢？对这一时期的财政形势可以从以下几方面判断：（1）从预算内财政收支来看，由于预算内财政收入增长慢于GDP的增长，同时，财政支出增长快于财政收入增长，在收支安排上，左支右绌，顾此失彼，政府一直为财力分散和财力短缺所困扰，最终导致财政赤字和债务规模不断加大。（2）从财政与各部门关系来看，由于预算内财政资金拮据，难以满足各部门正常的公共需要，特别是不能满足各部门的公共投资，于是各部门另辟蹊径，纷纷出台各种收费和基金项目，预算外以及随之而来的制度外迅速膨胀。政府资金被分散化了，国家预算的统一性被肢解了，各部门代替了财政职能，特别是代替了财政的配置资源职能。如1995年预算内投资只占全社会固定资产投资的3%，可以说基本上丧失了财政对固定资产投资规模和结构的调控作用。（3）从中央与地方财政关系来看，由于长期实行财政包干制，财政收入增量向地方倾斜，中央可支配收入占全部财政收入的比重不断下降，分税制改革后由于达到中央集中财力的预期目标尚待时日，中央财政在预算内资金的调控上也显得软弱无力。（4）从财政与银行关系来看，居民储蓄急剧增长，银行贷款呈急剧增长的趋势，如1995年各类金融机构贷款增长额相当于当年财政收入的1.55倍。当时由于财政特别是中央财政拮据，而银行资金充裕，于是银行扩展业务领域，代替了部分财政职能，这是财政职能弱化的一种表现。

　　根据以上情况，对1993年治理整顿以前这个时期的财政政策可以做出如下的判断：（1）这一时期尽管当通货膨胀严重的年份也曾提出过紧缩政策，但从整体上说是实行扩张性财政政策。因为扩张或紧缩是从政府与企业和居民之间的关系来说的，对企业减税让利，对居民提高收入水平，财政收入占GDP比重的逐年下降，说明总体上是扩张的。这种扩张政策带来了财政收支占GDP比重的下降，却推动和支持了经济改革和经济增长，可以认为是为经济改革和经济增长付出的必要的成本和代价，但也带来了通货膨胀。（2）从财政部门与主管部门之间以及中央与地方之间的关系来看，则是实行分权政策，而且是横向与纵向同时并举的“双向”分权政策。中央财政收入占全部财政收入的比重下降和预算外、制度外收入的膨胀，证明了这种“双向”分权政策。（3）从财政与银行关系来看，似乎是“双松”政策，但财政的“松”是虚，是被动的，而货币政策的“松”是实，是主动的，可以说是货币政策独木撑天。把三种判断结合起来看，政策的结果是：财政对企业的减税让利，企业本身并没有得到实惠，其中一部分被主管部门通过收费和基金的形式拿走了，一部分则通过工资、福利以及不明不白等各种渠道转移到个人手里，而企业资金的缺口则要由银行发放无约束的贷款来满足。从这个意义上说，这个时期的财政政策，是一种缺乏明确整体目标的扩张性财政政策。因为财政收支特别是中央财政收支规模过小，支出结构缰化，左支右绌，调节的空间或弱性很小，充其量主要是满足“吃饭”的需要，甚至连吃饭都满足不了，而当时国民经济发展的快速增长的主要目标，基本上是让位给货币政策独家承担了。货币政策在增长与稳定之间倾斜于增长，实现了快速增长，却带来了严重的通货膨胀。从这个意义上说，任何时候都必须紧密协调的财政政策与货币政策这两大宏观政策脱离各自的职能，各自为政，缺乏有序地协调和搭配。这是当时市场经济秩序紊乱的一种集中表现，同时也是宏观调控政策不完善和不成熟的表现。

　　2.1996年实现“软着陆”取得了治理通货膨胀的经验。

　　从1993年下半年开始，中央采取多种措施，大力整顿市场秩序和分配秩序，坚决下马盲目建设和重复建设投资项目，清理各种乱收费乱摊派，财政政策和货币政策实行“双紧”政策。1994年加快改革步伐，财政方面实行分税制和工商税制改革，加强税收征管，银行方面加快银行体制改革，实行政策银行与商业银行分离，强化效益约束机构。通过“双紧”政策和加快改革，治理了通货膨胀，成功地实现了“软着陆”，1996年财政收入占GDP的比重也开始出现回升的势头。1996实现“软着陆”，避免了经济增长的“大起大落”，这是我国治理通货膨胀取得的重要经验，也是我国宏观调控艺术的提升和完善。

　　3.积极财政政策表明我国宏观政策走向完善和成熟。

　　1996实现“软着陆”后，需求疲软，膨胀转向紧缩。应当说，当时并没有及时察觉紧缩形势的严峻，所以“九五”规划仍确定把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，实行适度的“双紧”政策。在财政政策上，要求“九五”期间基本消除财政赤字，控制国债规模。但是，在税收收入没有大幅增长的条件下，由于支出刚性的制约，要求预算内每年压缩100亿赤字显然是难以做到的，实际执行结果仅1996年勉强完成预定的压缩目标。当然，当时谁也难以预料到国内国际经济形势发生那样的急剧变化，但今天回过头来看，这次紧缩政策是不合时宜的。因此，从1998年实施扩大赤字的积极财政政策是一次财政政策的重大转折，而积极财政政策的成功，说明了我国既取得了治理通货膨胀的经验，也取得了治理通货紧缩的经验。虽说这些经验还是初步的，但表明我国宏观政策已经走向完善和成熟。宏观调控是宏观政策的实施，但学会和运用又是一门高超的艺术，我们已经掌握了而且能够灵活地运用这门高超的艺术，这是实行积极财政政策所得到的最可贵的一条经验。

　　二、财政政策（或赤字政策）观念的转变

　　1.关于财政赤字问题的大讨论

　　在计划经济体制下，社会再生产的生产、流通、分配和消费一切都是由政府统一安排，与此相适应，财政平衡一向是执行略有结余的方针。在传统财政观念中，财政赤字被看作资本主义经济的特有现象，是社会主义经济身外之物，即使偶尔发生，也不过是经济工作一时的失误。当年在我国计划经济体制下，事实也是如此，赤字只是少数年份出现，而且经政府及时采取措施很快就消除了。但当改革开放伊始的1979年就出现的巨额赤字以及以后又连年出现赤字，这一客观事实告诉我们，财政赤字现象并非那么简单，这就唤起学术界和实际部门对财政赤字的极大关注，开展了关于财政赤字的讨论。

　　财政赤字问题的讨论以及后来赤字政策的实施，首先遇到的是观念的转变。由于计划经济遗传下来的传统观念的影响，当时人们习惯于把财政赤字看成是资本主义特有的现象，谈到财政赤字似有谈虎色变之势，将财政赤字视为洪水猛兽，财政赤字俨然成为一个带有政治性的敏感问题。这种政治气氛，严重地桎梏了对财政赤字的深入探索。当时多年没有研究财政赤字的专著问世，报刊杂志普遍开展批判“赤字无害论”，间或有几篇想作些具体分析的文意，也是含乎其词，力图避开政治性这股敏感的神经。放开对财政赤字的深入探讨，主要是邓小平同志明确市场经济不姓“社”也不姓“资”以后，自然财政赤字也是既不姓“资”也不姓“社”了，财政赤字问题的讨论才真正开展起来。

　　2.财政赤字观念的转变

　　但是，理论讨论是一回事，而观念的转变又是一回事。我们经常提到“传统观念”一词，对财政赤字特别是对赤字政策的“恐惧”、疑虑，甚至厌恶，这也是一种传统观念。它是长期形成的，有其历史的根源，不仅是一个价值判断问题，而且有道德的、感情的因素。这次积极财政政策取得的成功，朱镕基同志在不同场合的几次讲话，给予高度的评价，同时也得到理论界和广大人民的认可。这就是说，赤字、赤字政策、发行国债不是国民经济的“毒瘤”，也不是权宜之计，而是宏观调控的一种重要手段，这是政策观念的大转变，没有观念的转变也就不可能有宏观调控政策的完善和成熟以后运用宏观政策艺术的提高。应当说，这是我国实施积极财政政策取得的一条更为重要的具有长远意义的经验。

　　从实施积极财政政策的过程可以看出，这个转变也是经历了一个过程。实施伊始，我国政府宣称这是借鉴罗斯福“新政”的经验，（下面我要说明这次积极财政政策不仅是借鉴罗斯福“新政”的经验）。如果说是借鉴“新政”的经验，其中有一点十分相似，就是实施之初仍对赤字政策心存顾忌。大家知道，罗斯福并不是凯恩斯主义者，而是带着古典的财政平衡的观念来实行新政的，一边搞赤字政策，一边还想着及早实现财政平衡。从1933年到1937年对挽救危机取得了明显成效，于是马上缩减预算，结果经济立刻出现萎缩，不得不又重新恢复新政措施，罗斯福在实施新政后期，加上受到凯恩斯的间接影响，才摆脱了平衡财政观念的束缚。我国实施积极财政政策的过程也是这样，一边实行一边心存顾忌，一边搞赤字一边想着及早消除赤字，实现财政平衡，这也就是为什么总在强调积极财政政策是一个短期政策，实施不久舆论界就强调要及早淡出，这是“赤字疑虑症”的表现，实际上我国是通过积极财政政策的实践，才逐渐消除这种“疑虑症”。其实，赤字和赤字政策是一种财政政策手段，和其它财政手段一样，不能以绝对的好或绝对的坏来判断，都存在积极作用与消极作用的两面性，运用得当就会发挥积极作用，运用过度就会产生消极作用，甚至酿成灾难。关键在于掌握运用的艺术和把握运用的“度”。

　　三、坚持财政的综合平衡

　　财政的综合平衡在我国不是什么新观念，计划经济时期的“三平”或“四平”理论就是一种财政综合平衡理论，即财政、信贷、外汇与物资的综合平衡，而在改革开放以后在分析财政赤字时，有的人似乎忘却了财政的综合平衡原则。所以，现在谈财政的综合平衡不是什么新的观念，不过是坚持过去财政综合平衡的原则。但需要指出的是，当前的财政综合平衡具有了新的含义：一是，过去是政府的统一计划起决定作用，所以财政在“四平”中是起决定作用的“老大”，只要财政平衡了，一切就基本决定了，因而容易把财政平衡绝对化；如今不同了，是市场在资源配置中起基础性作用，财政收支是政府的收支，在国民经济运行中不再起决定作用，而是弥补市场的失灵，因而必须从市场经济的角度重新理解财政的综合平衡。二是，过去的“四平”理论的政策目标是物资的供求平衡，如今的财政综合平衡理论的政策对象是总需求与总供给的平衡，财政收支不过是总需求的一个组成部分，财政平衡只是社会总供求平衡中的局部平衡，所以财政平衡本身不是目的，而是调节总需求的一种手段，最终达到社会总供求平衡的目的。三是，市场经济主体可分为政府、企业、个人和对外四个部门，因为财政收支是政府的收支，所以政府可以通过财政收支对总需求发挥调节作用，当总需求小于总供给时，可以采取扩张政策刺激总需求，当总需求大于总供给时可以采取紧缩政策控制总需求。

　　本人早在1994年主编的《财政学》中就曾对市场经济下财政平衡与国民经济总量平衡的关系进行了阐述，如今再次阐述这一原理，对理解积极财政政策仍然有实践意义。

　　在国民经济核算中，总量平衡可以列出如下恒等式：

　　C S T M≡C I G X………………………………………（1）

　　恒等式的左边代表总供给的收入流量，由C（消费）、S（储蓄）、T（税收）和M（进口总额）组成；右边代表总需求的支出流量，由C（消费）、I（投资）、G（政府支出）和X（出口总额）构成。这个恒等式可以理解为：不论经济处于何种状态，在给定的时期内，作为总供给的收入流量恒等于作为总需求的支出流量。政府的所有支出，无论是赤字支出还是非赤字支出，都汇入支出流量而构成总需求。根据恒等式（1），我们可以列出如下描述财政赤字的预算恒等式：

　　G-T≡（S-I） （M-X）………………………………………（2）

　　该恒等式左边表示预算收支平衡状况，当G＞T，政府预算出现赤字，当G＜T，则有财政结余。等式的右边由两个部分组成，这两部分实际上是两个不同的账户，S和I是储蓄、投资账户，M和X是对外贸易经常账户。当S＞I，表明非政府部门的储蓄大于投资，有结余资金，反之，则非政府部门的储蓄、投资账户出现赤字。当M＜X，贸易经常账户有盈余，即外贸顺差，反之，则贸易经常账户出现赤字，即外贸逆差。这个预算恒等式可以理解为：财政赤字≡储蓄、投资账户结余＋贸易经常账户赤字。为了使该恒等式表达的经济含义更容易解释清楚，我们仅分析一个封闭型经济的情况。

　　假定：M-X=0，有G-T≡S-I………………………………………（3）

　　即财政赤字＝储蓄、投资账户结余

　　这个公式表达了一个重要的经济学原理：一个部门的赤字正是另一个部门的结余。政府预算的赤字，可以由非政府部门的储蓄结余来抵补。按照恒等式的逻辑，财政赤字的增加，可以不影响需求总量，因为弥补赤字的资金可以来源于民间的储蓄结余。在这种情况下，政府多支出的那一部分，正是非政府部门少支出的那一部分。因此，在这个条件下，赤字可以以替代支出的方式嵌入总需求，而不改变需求总量。我国1990年以后长年存在储蓄、投资账户结余（或称为储蓄——投资缺口），开始还是少量的，从1996年消费需求低迷以后，储蓄——投资缺口急剧加大，也就是储蓄转化为投资的渠道不畅，社会需求不旺，不利于经济的快速增长。积极财政政策的实施正是符合这条原理，就是政府通过发行国债将储蓄转化为投资，刺激社会需求，促进经济增长。

　　四、积极财政政策操作的成功经验

　　我国实施积极财政政策伊始曾宣称是借鉴罗斯福“新政”的经验，但从实施积极财政政策的全过程来看，实际上是全面借鉴了美国自20世纪30年代到世纪末近70年财政政策实践的经验和教训。但是，我国的积极财政政策不是照抄美国的经验，而是紧密结合中国的国际和经济运行的实际，又有所创新和发展。

　　实施积极财政政策取得的巨大成功，表明宏观调控政策操作的灵活和完善，掌握宏观调控的艺术日趋成熟，在这个方面的成功经验，至少可以概括出以下几条：

　　1.刺激需求和改善供给相结合，采取扩大财政支出刺激投资需求的同时，着眼于经济结构调整，特别是注重农业发展和西部大开发。

　　2.短期效应和长期效应相结合，实行科教兴国战略，大力推进科技进步，大力发展教育事业，注重技术革新，发展高新技术产业，推动产业升级，提高出口商品技术含量，改变出口商品结构。即不仅促进当前的经济增长，而且从长期着眼于培育经济增长的“内生性”。

　　3.刺激需求与调整分配政策结合，特别是提高城镇中低收入阶层收入水平，大力解决农业、农村和农民问题，提高农民收入水平，扩大国内消费市场，从而逐步建立消费需求的稳定增长机制。

　　4.没有奉行凯恩斯主义的实行扩张政策必须减税的教条，而是大力推行“税费改革”，通过清理乱收费、乱摊派减轻企业和居民额外负担。

　　5.充分发挥税收对经济的调节作用，鼓励投资和消费，促进技术革新和出口。

　　6.充分运用财政补贴和财政贴息手段，在扩大财政支出的同时，带动银行贷款的增长，对民间经济发挥“四两拨千斤”的扩散效应。

　　7.松中有紧的财政政策与紧中有松的货币政策相配合，运用积极财政政策保证适度的经济增长率，运用稳健的货币政策保证适度的货币供给，避免通货膨胀的死灰复燃和防止通货紧缩趋势的加剧。

　　8.准确判断国内外经济形势，并及时根据形势的发展变化及时调整政策措施。比如，这次调整仍是从货币政策开始的，当看到货币政策的效应十分微弱，果断启动财政政策；开始主要目标是刺激需求，但很快转向调整经济结构，调整分配政策，注重科技进步和发展教育；密切关注经济形势发展，及时调整政策力度，掌握逐步淡出的时机；等等。