内容提要: 本文从目前我国宏观经济运行态势以及现阶段中央财政承受力方面，论述了进一步实施积极的财政政策的必要性和可能性。同时针对去年以来财政政策运行状况，财政政策在扩大内需中存在的不足和缺陷，提出了实施积极的财政政策中应注意解决的若干问题。

　　【关键词】宏观经济　积极财政　政策实施

　　自90年代中期我国成功地实现了国民经济软着陆后，特别是1998年以来，针对通货紧缩，宏观经济形势发生的许多新变化，中央政府实施了以增发国债，扩大支出为主要内容的积极财政政策，现已取得了较好的成效。为了更好地实施这一政策，发挥其更大的政策效应，需要进一步统一认识，及时对政策实施中的某些不足进行适度调整。这对于努力促进国民经济持续有效增长是至关重要的。

　　一、今后一段时期要不要继续实施积极的财政政策。

　　笔者认为，根据目前我国经济运行态势以及财政现状，财政政策作为中央政府实施间接调控的重要手段，仍然有必要、也有可能对扩大内需，拉动经济增长，提高经济运行质量起多方面的影响和作用。

　　首先从继续实施积极的财政政策的必要性看，一是积极的财政政策能对经济增长进一步产生及时而直接的扩张效应。随着我国经济的快速发展，市场的供求状况发生了质的变化，初步实现了卖方市场向买方市场的转变，有效需求不足，物价持续走低已成为经济增长面临的一个突出问题，所带来的直接效应是企业经济运行困难，生产能力普遍过剩，造成部分资源大量闲置，因此调整政府的宏观经济政策以拉动内需显得十分紧迫。

　　1996年以来，我国中央银行采取各种政策手段，如多次降低银行存贷款利率，降低存款准备金率，取消了信贷规模控制方法等等，然而由于受各种因素影响，特别是由于经济结构扭曲，货币政策在扩大内需方面效果不很理想。而实施积极的财政政策，调整税收，扩大财政支出规模，就能对投资和消费需求产生及时而直接的扩张效应。时下，虽然财政政策的实施对民间投资和对居民消费需求拉动不很明显，启动内需的效应在减弱等等，但这只能说明实施积极财政政策的力度和时间还不够，只能说明实施政策的方向、重点应作适度调整。在当前及今后一段时期，在暂无有效手段刺激消费需求扩大的态势下，继续坚持实施积极的财政政策，并适当加大实施力度是十分必要的。二是积极的财政政策能在增量上有效地解决我国经济结构问题。目前我国经济出现的总供给大于总需求的状况，其形成原因固然与总需求不足直接相联，但深层次的根源仍离不开结构问题。与货币政策相比，财政政策在宏观调控中更偏重于经济结构调整，而积极的财政政策可通过财政收支的调节，从财力上对投资方向、重点、规模作出科学合理的安排，在增量上对经济结构调整起宏观性、导向性的作用。三是积极的财政政策能较好地规范财税分配关系，从分配上拉动内需，启动经济。实施积极的财政政策，可在一定程度上缓解当前国民收入分配和再分配中存在的诸多不利于经济高效运行，不利经济增长方式转变的障碍。例如可通过税收返还等手段，调节地区间的财政收入，支持落后地区的发展、解决地区发展中的不平衡问题。通过社会再分配的调节，增加中低收入者的工资，对社会上低收入者、低收入家庭给予一定的补助和救济，缩小收入分配的差距，既起到扩大消费需求，又起到调动劳动者积极性的作用，这些都符合经济集约型增长的内在要求。

　　其次从继续实施积极财政政策的可能性看，增发国债是我国实施积极财政政策的核心内容，这就决定了实施积极财政政策的可能性很大程度取决于国债规模是否控制在适度区间内，我们可从决定国债承受力的两个重要的指标作些具体分析。一是国债余额占财政支出的比率，经济学上称债务依存度，国际上公认的警戒线为25～30%.我国1992年为24.59%，1996年上升到53.55%，1998年又升到60.39%，这个指标已远远大于国际警戒线，意味着驾驭宏观全局的中央财政支出的一半以上来自发行的国债。另一个是国债余额占GDP的比率，统计学上称国债负担率。根据世界各国的经验，发达国家的国债余额最多不能超过半年GDP的45%，由于发达国家财政收入占国内生产总值一般为45%左右，依此测算，国债余额大体相当于当年财政收入总额，这是公认的国债警戒线。我国的财政收入（包括预算外财政收入）也只占GDP的20%，因此我国国债占GDP的比重，最高以不超过20%为宜。据测算，我国1991年为5.41%，1996年上升到5.6%，1998年又升到10%，低于世界上大多数国家的比率。前一指标说明我国财政运行风险加大，财政形势较为严峻；后一指标显示积极的财政政策有继续实施的空间，财政形势有相对宽松的一面。如果考虑到国债余额是从国民经济的总体和全局，而不是仅从财政收支上来考察和把握国债的数量界限的，这是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标；考虑到国债余额较低情况下出现债务依存度偏高的情况，是与现行体制和政府财政分散程度等特殊因素相关；再考虑到目前我国有世界上最高的储蓄率，居民储蓄总额有近6万亿元，相当部分未能转化为投资，在通货紧缩的态势下政府通过发债方式向银行借款，不但可解决政府建设资金不足问题，还可有效解决金融机构无法扩大高质量资产问题。鉴于上述思考的理由和根据，笔者认为，通过利用国债，进一步实施积极的财政政策是可行的，这一政策仍有一定的拓展空间和回旋余地，我们必须以适当加大实施积极财政政策的力度，拉动经济增长。

　　二、作为反周期的积极财政政策，在政策具体实施过程中，必须注重研究政策实施效应。

　　根据1998年以来积极的财政政策的实施状况，目前财政政策的取向应把握以下几点。

　　一是要注意投资与消费双向启动。前一阶段，积极财政政策刺激的重点是投资需求，选择了基础设施为投资对象，现在看来需要把增加投资规模与刺激居民消费需求结合起来，实行双向启动。因为在促进GDP增长的三个因素中，消费拉动最为重要。有关专家对1978年以来经济增长的拉动因素作了统计计算，消费增长对GDP增长的贡献在60%左右。积极的财政政策能取得多大作用在很大程度上将取决居民消费需求的扩大。中间需求对经济增长发挥多大作用，取决于最终需求状况。如果最终需求一直疲软乏力，不能有较大幅度地启动，即使有再多的投资也发挥不了作用。

　　针对城乡居民消费结构的变化态势，注意到消费的不同层次，以及农村消费的巨大潜力，积极的财政政策要刺激消费需求的扩大，可供选择的政策措施有：1.调节收入分配关系，增加行政事业单位中低收入者工资。适当降低企业流转税税率，增加企业所得，提高职工收入，从而扩大消费支出。2.增加对下岗职工基本生活费和企业职工退休费支出，必要时可发行专用于社会保障的特种国债。3.减征个人所得税，主要是对城乡居民购买汽车、住房的消费支出，减征个人所得税。4.积极做好准备，对居民储蓄存款开征利息税。5.适当加大政府采购力度。6.继续加大政府对教育的投资，扩大居民的教育消费。

　　二是逐步解决好财政分配中“越位”与“缺位”问题。可考虑做这样几项工作：1.努力减少膨胀过度的行政管理经费，这方面的开支漏洞较多、浪费很大。可利用这次政府机构改革的机会，努力加以调整缩减。2.在深化国有企业改革中，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴。同时进一步理顺和改善农产品供求关系，减少价格补贴。3.随着政府职能和财政职能进一步转变和调整，财政应逐步退出经营性领域，对一般的经营性领域应当充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，政府的作用是加强引导和监督，并为之创造公平而宽松的发展环境。这样通过“压、减、退”的途径，卸了部分财政包袱，就可对公共产品与服务的财政投资提到更靠前的序位上，投入较多的资金。当前主要用于公共工程开支，着重加强基础设施建设。但又必须看到，随着市场体制、技术条件的变化，教育、医疗保健、公用基础设施等准公共产品两重性，将带来许多新技术、新开拓的空间。特别是面对21世纪知识经济的挑战，科教兴国战略的实施显得愈益重要，如何使政府的财力与民间的财力在发展科学与技术方面更有效地结合运用，应该成为财政政策一个重要取向，认真加以研究实施。

　　三是财政投入的重点取向应作适当调整。去年我国实施积极的财政政策最具有代表性的措施，是大规模举办政府投资的六大基础设施建设，即农田水利、江河治理、生态环境，铁路、公路、电信设施，城市公用事业，国家储备粮仓，农村电网，经济适用房。这些方面建设是必要的，对促进经济增长意义十分重大。因此上述六个方面仍然是积极的财政政策必须关注的重点，特别是一些规模大、周期长的工程项目，应继续注入必要的政府资金，力争及时、高质量地建设好。但必须指出的是，积极的财政政策的实施，不能忽视支柱产业的技术改造和固定资本的更新。原因在于：第一，社会规模的固定资本的更新是拉动经济走出低谷、摆脱衰退，推动产业结构向合理化、高级化方向演变的重要物质基础。如果我们不把投资的重点适时转向技改和设备更新上，即使速度暂时上去了，也很难提高经济的质量和效益。第二，加大技术改造和设备更新的力度，是由我国现实情况决定的。我国的基础产业和技术产业现有设备陈旧、技术落后。所生产的产品多为技术含量低、附加值低的初级产品，不迅速改变这种状况，我们无法迎接知识经济的挑战。第三，加大技改力度，创立名特优产品，发展高新技术产业是增加对外贸易，增强国际竞争力的需要。大力发展进出口贸易已成为拉动我国经济快速增长的重要因素，但我国出口商品多为技术含量低、附加值低的商品。在未来世界市场更激烈的竞争中，这些商品很难有立足之地，出口额很难有大的扩大，改变这种状况的根本出路在于加大技改投入，搞好技术改造。基于上述考虑，当前财政支出结构应作适当调整，可采用财政贴息政策和加速折旧政策，对企业实施较大规模的技术改造。还可考虑对于企业以利润或红利进行的技术改造，予以税收减免，适当调整目前足额征收所得税政策。

　　三、根据实施积极财政政策的实践，实际工作中应注意这样几个问题。

　　一是政策实施的阶段性。上文已述，我国目前实施的积极的财政政策是一种赤字财政政策，这种政策是在当前我国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力，亚洲金融危机的影响加剧等特殊情况下实施的特殊政策，一旦政策环境和条件发生了变化，如随着内需扩大、经济快速增长，社会资源瓶颈再现，现实经济增长率超过了可能经济增长率，财政政策就应另行选择，调整取向。可见实行这种政策是有条件的，不可能长期使用。这种政策和赤字财政相联系，靠扩大国债发行规模来实施，明显是不得已而为之，不能视之为一项长期政策来使用。否则国家财力无法承受，陡增财政运行的风险，弄不好会重蹈通货膨胀的覆辙。从中长期看，鉴于积极财政政策的实施受到财政能力、财政制度、财政政策结构的多重约束，我们仍然要坚持适度从紧的财政政策，对于这一点，必须保持清醒头脑，要严密注意我国财政资金运作状况，一旦情况发生变化，就适时进行政策转换。

　　二是政策实施的导向性。一般而言，经济增长有两种类型：一类是由需求面扩张所引起的经济增长，这往往伴随着物价上升并易导致高投入、低效益。另一类经济增长是由供给面的改善所推动的经济增长，它与技术进步、产业结构升级、制度创新相联系，最终导致效益提高。根据国内外经验教训，同时考虑到目前我国政府的职能尚未完全转变，企业机制尚未完成完全转换，以及体制性、结构性矛盾依然十分突出的情况下，不宜也不能实行全面扩张的财政政策。而应以调整结构、改善投资环境，增强经济增长的后劲和产业带动效应为目的，以社会基础设施为重点。只有以此为导向，加大这些方向的投资力度，才能既开拓市场、扩大内需；又有利于调整优化结构。如果偏离上述政策方向，只注重增长速度，在原来不合理的结构上平面扩张投资，会使本来就不合理的经济结构关系雪上加霜。这样就难以实现经济增长方式的转变，这个问题必须引起我们充分注意。

　　三是政策实施的带动性。积极财政政策的实施，对去年以来经济增长速度扭降转升起到了积极作用，这是必须加以肯定的。同时应当看到，迄今积极财政政策所启动的主要是政府的公共投资，基础设施建设，从而使一些相关的投资品产业市场情况有所改善，但对于非政府的社会民间投资和居民消费需求的刺激则不很明显，即是说实施积极的财政政策的带动性不强，一定程度上影响了财政政策的绩效。因此下一步财政政策，应力求在带动民间投资和消费需求上有所作为，应该说实施这方面政策的空间还是较大的。在带动民间投资方面，财政在继续投入，兴办资本密集型规模较大工程项目的同时，也应考虑劳动密集而有一定技术含量的中小型建设项目。可运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高技术等方面投入。以政府资金作为引导，积极吸引社会资金参股，设立主要投资中小企业的风险投资基金、创业基金等。在带动消费方面，上文已述，也可采用工资、税收等手段，引导居民扩大消费需求。

　　四是政策实施的适度性。凡事都应有个“度”，积极的财政政策也不例外。实施积极的财政政策必须注意这一政策本身的局限性及其可能带来的消极效果，财政政策本身的局限性主要是其内在滞后较长，存在“挤出效应”。同是减税增支和增发国债的财政手段一般总是与赤字的扩大相联系，因此在实施积极财政政策过程中，财政举债规模必须适度，控制在一定的数量范围内。上文已述，目前我国扩大国债规模，适当加大力度实施积极的财政政策还是有潜力的，但这种分析并不是说赤字和国债多多益善，必须认识到经济的增长不能建立在无节制地扩大赤字和增发国债的基础上。目前我国中央财政运作千亿元债务启动内需，这在我国财政史上前所未有，且又无这方面的经验可借鉴，因此把握好适度债务，并注意谨慎操作，显得尤为重要。

　　五是政策实施手段的配套性。如在财政政策手段上，除重点以国债形式筹集资金，刺激投资与消费外，也可通过税收征减手段，一方面增加财政收入；另一方面可培育新的经济增长点，拉动经济增长。如可提高一部分产品出口税率，调整进口设备税、降低部分外商投资项目的关税等等。积极的财政政策离不开货币政策手段配合，应借助于存款准备金、基准利率再贷款、再贴现、公开市场业务等手段，共同引导财政资金、信贷资金投向战略重点产业，改善资金分配结构。面对这种经济成份共同发展的新变化，各种政策手段不能再按所有制区别实行税收、贷款不平等待遇，而只能为所有企业创造公平竞争条件。政府债券、金融债券、股票和企业债券的发行，财政与银行也应加强协调，这是防止误导资金流向的重要环节。财政投融资发展、实行公开市场业务操作，也离不开两者之间的配合。

　　多种政策手段的配套使用，必须注意四个结合：一是增加投资规模与拓展最终消费需求相结合，二是总量适度扩张与结构优化调整相结合。三是扩大内需的当前政策效应与中长期政策效应相结合，四是公平公配与提高效率相结合。

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