积极稳妥地推进农村社会养老保险    
作者：中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组  主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-1501 
【原文出处】人民论坛 
【原刊地名】京 
【原刊期号】200006 
【原刊页号】8～10 
【分 类 号】C41 
【分 类 名】社会保障制度 
【复印期号】200009 
【 标 题 】积极稳妥地推进农村社会养老保险 
【 作 者 】中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组 
【摘 要 题】自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调和中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。 
中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组成员，最近分别赴长治市、合肥市、福州市、昆明市、杭州市、绍兴市、烟台市、上海市，调查我国农村社会保障制度及社会养老保险工作的进展情况。 
【 正 文 】 
农村社会养老保险不可漠视 
开展农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求，更是应对人口老龄化趋势的重要举措。经济体制改革以后，农村集体经济组织的功能日益变化，养老重新成为家庭的责任。随着农村非农产业的发展，农民流动性的增强，以及家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活。20世纪80年代末，四川接近6.4 ％的农村老年人独自生活，辽宁的比例则为12.7％。到90年代末，上海、广东等地独自生活的老人接近1／5。一旦年老体弱无法获取稳定收入，其独自生活将十分困难。于是，建立农村社会保障体系对农村老年人就显得非常重要了。由于有大量的农村青壮年逐步向城市和城镇迁移，导致农村家庭人口规模变化，实际上农村老年人的比重远远高于按户籍统计的人口数字。 
自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，到1999年底，我国有8000多万人参加农村社会养老保险，累计收取保险基金184亿元。 1998年向59.8万参保人发放养老金2.5亿元，人均约42元。 开展农村养老保险工作比较好的烟台市与上海市，农村养老保险已经开始发挥作用。烟台市有187万农民参加了养老保险，占全部农民的40 ％和覆盖对象的87％，累计积累资金8.4亿元。目前烟台市有近6万农民开始领取养老金，1999年发放养老金400多万元，人均70多元。 上海市农村养老保险的覆盖率高达90％，目前领取养老金的人数有33万多人，每人每月领取的养老金，低者20多元，高者200多元，平均50—60元。 福州市已经领取养老金的农村居民，每人月平均领取32元。农村养老保险开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决养老问题的重要方式。 
不主张在农村开展社会养老保险工作的理由主要有以下几点：一是农村计划生育政策相对宽松一些，农村家庭子女数量多于城镇，农村养老仍可以主要依靠家庭，开展社会养老保险作用不大；二是农民家庭拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障；三是农村生产力发展水平不高，农民尚无多大能力或没有条件参加养老保险，部分有条件的农民，可以通过商业保险解决养老保障问题；四是担心农村养老保险成为国家财政的包袱。 
而调查情况表明：由于土地的所有权并不属于农户所有，更没有明确农村老年人对承包土地的所有权和自由转让权，使得土地作为防范无子女赡养风险的作用受到很大限制。农户拥有的土地数量很小，人口稠密地区（尤其是东部地区）人均只有几分口粮田。近年来种地成本不断上升，农产品价格下降，农业收入的比重持续下降。从1978年到1998年，全国农民平均第一产业的收入比重由91.5％下降到57.2％，其中纯农业收入仅占总收入的42.9％。目前农民家庭经营收入中，近40％来自第二产业与第三产业，1／4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7％。由此可见，离开了劳动收入与第二、 第三产业的收入，农户单纯依靠这点土地是无法维持生计的。农村老年人如果单靠转让土地使用权的收入，无法满足老年生活的基 本需要。土地虽然是农民的最后一道保障，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的老年保障作用估计过高。 
社会保险与商业保险哪样为好 
关于在农村应开展商业保险还是社会保险的争论，实际上反映出两种倾向性。一种倾向是，认为目前中国农村不具备普遍开展社会养老保险的条件，由政府统一组织为时尚早，通过商业保险可以使具备条件的地区根据实际情况自主决策。应该说，这种看法具有一定道理。然而，由于商业保险的管理费用普遍高于社会保险，对收入水平不高的农村居民来说，获取同样的保险待遇就需要付出更大的成本，而国外一般则是高收入阶层参加商业保险，中低收入居民参加社会保险。 
另一种倾向是，让商业保险承担部分农村居民的养老保障问题，政府可以减少农村养老保障的社会责任。其实，面对人口老龄化的巨大压力，政府是难以真正摆脱农村养老问题的压力的。1999年我国已经进入老龄社会，老年人口占总人口的比重继续增多，到2030年前后将达到老龄化高峰，老龄人口将占总人口1／4或更多。农村老年人又占全国老年人口的大多数（目前占70％以上）。把养老问题的重点放到城镇是对的，但也不能忽视农村养老保障问题。而且，如果不注意农村的养老保险，势必加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，实际负担并没有减轻。农村养老保险实行完全的个人积累制，政府并没有投入资金，不可能成为财政的包袱。一般说来，社会保险比商业保险更容易实行。农村交通不便，人口分散，各级政府系统比较健全，可以进入乡村层面；而商业保险网络基本没有建立，难以进入乡村，最多覆盖发达地区或城市郊区。开展商业保险的运行成本，要远远高于政府系统组织的社会保险。 
农村社会养老保险工作开展了多年，建立了机构，培养了人员，积累了经验。如果停顿而转向商业化保险，在短期内将造成一些不利后果：一是降低政府的威信，不利于今后开展工作；二是不利于培养农民的保险意识。我们在烟台等地调查，大多数农民开始树立了养老保险的意识，对子女养老的依赖程度明显下降。这对开展计划生育、人口流动和经济发展都有好处。如果转向商业保险，短期内将使投保率下降。因为民政部门办理的养老保险，是在同商业保险的竞争中形成的。商业保险在农村开展养老保险的时间要比民政部门早，既然许多农民选择参加民政部门的社会养老保险，就说明这种制度安排有其合理性，就应当坚持。从农村稳定的大局出发，应当慎重对待农村社会养老保险工作。 
基本模式与基本原则必须把握 
稳定农村社会养老保险的基本政策。我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。 
确立农村社会养老保险的法律地位。通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而把广大的农民排斥在外。 
坚持因地制宜与自愿原则。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加社会保险是不可能的。要避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心做错事”。因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，条件是允许的，农民是有积极性的。贫困地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识，他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至比富裕地区还高。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。 
坚持个人账户积累模式。现行农村社会养老保险制度，坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户，在户口迁移等情况下可以退保或转保，这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能像城镇养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。 
完善农村养老保险个人账户的补贴制度。为了促进农民参加社会养老保险，民政部及各地区规定了集体补贴的一些办法。比如一些地区按交费额进行补贴，这在集体财力比较发达的村庄和乡镇比较普遍。大部分乡 镇规定了按职业与职务给予补助的办法。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”，得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助功能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法，在一定程度上避免“穷者愈穷、富者愈富”，使补贴制度更公平。 
（课题组组长：陈佳贵，成员：吕政、王延中、张金昌、丁易、唐钧，执笔：王延中。）