缓刑制度是我国一项重要的刑罚制度，它体现了承办和宽大相结合，惩罚和教育相结合，依靠专门机关与贯彻群众路线相结合的方针、政策。正确适应缓刑制度，不仅能够避免短期自由刑的弊端，利用社会力量鼓励犯人改过自新，节约司法资源，而且有利于家庭稳定，社会安定，减少社会矛盾，有利于构建社会主义和谐社会。经过长期的国内外实践，证明了缓刑制度是一项改造罪行轻微的罪犯较好的刑罚制度。但是有关缓刑制度，我国与刑罚制度发达国家相比，还存在较大的差距。当代刑罚制度发达的国家，缓刑的适用率普遍较高。资料显示，在美国1990年共有250万人在缓刑监督管理之下，比1980年增长126%，1997年的缓刑人数也保持在236万。①而1991年，美国正在执行缓刑的犯人更是达到创记录的约270万人，大约是监狱在押犯人4倍。在美国成年罪犯中，大约有65% 被给予了缓刑的处遇。②在芬兰，通常有2/3的监禁刑被缓期执行。③在北欧某些国家，缓刑的适用率更高，瑞典1996年约有2万5千人被判自由刑，其中竞有2万人被宣告缓刑。④而我国的缓刑适应率长期以来都比较低，不仅因长期受“左”的思想影响，还由于我国刑法在缓刑适用的规定方面还存在不少缺陷。缓刑作为一种集刑罚社会化、个别化、人道化、经济化于一身的刑罚制度，符合刑罚制度的基本发展趋势和人类文明进步的潮流，也充分体现了“以人为本”的精神，因而迟早会在我国刑罚裁量活动中占据重要地位。目前我们应当认真总结司法经验，大胆借鉴国外先进的做法，不断完善我国缓刑制度。

　　一、现行缓刑制度的弊端

　　1、适应缓刑条件的规定过于原则，难以操作。

　　法律规定“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”法官对犯罪人定罪判刑后，必须根据其犯罪情节和悔罪表现，认为“适用缓刑确实不致再危害社会的”才能适应缓刑。从理论上将，这是适应缓刑的实质要件和核心内容，而如何判断“适用缓刑确实不致再危害社会”，法律未作进一步规定，而由法官根据案情进行预测，法官的个人因素和外部影响往往导致不同的预测结论。同时这也为某些徇私枉法者提供了借口，更不符合量刑标准的统一和公开、公正。在实践中容易导致不敢大胆适应缓刑和滥用缓刑的两种倾向。

　　2、未能体现对少年犯从宽处罚的精神。

　　对少年犯立足挽救，注重感化教育，已成为共识和世界司法发展趋势。我国八十年代中期以来，各地基层法院纷纷成立了专门审理未成年人犯罪的少年法庭或者少年合议庭，并将尝试成立少年法院，专门审理未成年人案件，加强对未成年人的保护。但现行缓刑制度未能体现对少年犯这一宽大的政策和精神。

　　3、缓刑执行制度不健全，职责不明确。

　　根据刑法的规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。实践中反映出来的问题主要有：目前公安因警力紧张，很难抽出人力专门负责考察工作；犯罪人所在单位和基层组织的职责与地位不明，影响了对缓刑的判处；法院在考虑对犯罪人适应缓刑时，须先征得犯罪人所在单位或基层组织的意见，而其是否愿意接受履行考察职责，往往可以决定对犯罪人是否适应缓刑，这有悖法律的原意，也有悖于人民法院独立行使审判权的原则；目前，我国正逐步转换企业经营机制，建立现代企业制度，企业职能发生了重大转变。从企业运行的规律看，企业对缓刑犯的考察也存在许多问题；随着人口流动大大加快，随之而来的流动人员犯罪日渐突出，由于对流动人员无法落实缓刑考察措施，法院在量刑时，即使对符合缓刑条件的一般也不予宣告缓刑，这有悖于法律面前人人平等的原则。

　　二、缓刑适条件和程序的完善

　　1、缓刑适用条件的完善

　　我们认为，将“确实不致再危害社会”作为适用缓刑的原则性实质要件是合理的。此实质要件从根本意义上看，是针对犯罪人的人身危险性即再犯可能性而言。综合案件的各种情况和犯罪人的主客观因素，集中考察犯罪人的人身危害性，是判断“确实不致再危害社会”的根本所在。纵观世界主要发达国家立法例，均有此实质要件之规定。但对此要件之判断标准如何，立法方式有二：一是不作具体规定，完全由法官酌量裁定，如英美法系各国；二是具体规定有关标准及其内容，如出于过失的犯罪、自首、非恶性犯罪，少年犯等，如法国、比利时、日本等国采此立法例。⑤我们认为，我国对缓刑制度的规定应采取第二种模式，总结长期以来的司法实践经验，对判断实质要件的标准予以具体化，明确规定法官在判断行为人有无人身危险性从而裁量适用缓刑时，应考虑下列因素：（1）未成年犯。这些罪犯中大部分人可塑性大，易受环境影响，从司法实践来看，对这部分罪犯判处缓刑，借助学校、家庭、社会力量进行教育、感化、挽救，效果较好。（2）胁从犯。由于其系被胁迫、诱骗参加犯罪，主观恶性不深，放在社会上较容易改造。（3）过失犯、中止犯、因防卫过当和避险过当构成的犯罪。此类犯罪，行为人主观恶性很小，一般再犯可能性不大。（4）情节一般之初犯。这部分罪犯中很多人是由于一念之差走上犯罪道路，犯罪后又非常后悔自己的所作所为，希望政府给他们一次重新做人的机会。因此把他们放在社会上改造，能促使他们遵纪守法，不再重新犯罪。（5）因民事纠纷，特别是家庭、亲属、邻里之间的纠纷引起的犯罪中的罪犯，只要危害后果不大，均可考虑适用缓刑。这有利于邻里和睦、家庭稳定，减少损害结果和弥补被害人的经济损失。（6）一般犯罪具有自首、立功的情节。罪犯能够投案自首，揭发他人犯罪行为等其他的立功表现，表明其能够悔过自新，重新做人。

　　我们认为，在保留刑法规定“可以”适应缓刑的同时，增加“应当”适应缓刑的规定，这不仅强调了量刑统一、公开、公正的原则，也在一定程度上防止和较少了“该判缓的不判缓，不该判缓的乱判缓”的现象，有利于树立良好的司法形象。因此，可以将刑法第七十二条修改为：“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适应缓刑不致再危害社会的，可以宣告缓刑。其中具有下列情形之一的，应当宣告缓刑：

　　（一）主观恶性不大的未成年人；

　　（二）正当防卫或者紧急避险明显超过必要限度造成不应有危害的。

　　（三）犯罪中止的；

　　（四）犯罪后自首并有立功表现的；

　　（五）被胁迫、被诱骗参加犯罪的；

　　（六）丧失危害社会能力的聋哑人、盲人和其他病疾者；

　　2、适当修改对累犯一律不得适应缓刑的规定

　　累犯是指在一定时间内两次故意犯罪，并且两次犯罪都被判处有期徒刑以上刑罚。通常情况下累犯都显示出严重的社会危害性，具有较强的人身危险性，不应适应缓刑。但并不能排除在某些特殊情况下，累犯并没有严重的社会危害性和严重的人身危险性。例如，李某第一次因盗窃被判处有期徒刑一年，形满释放后的第四年因在市场上做生意，因不能忍受欺行霸市的张某的欺压，于一天发生纠纷厮打，在厮打中李某将张某打成轻伤，构成累犯。案发后李某投案自首，认罪态度较好，并愿意赔偿张某的经济损失，同时李某在出狱后四年内一贯表现较好，其一家人都依靠它做生意提供生活来源，在这种情况下，对李某就可以适应缓刑。因此，我们建议对刑法第七十四条“对于累犯，不适应缓刑”的规定，可以修改为“对于累犯，除有特别值得宽宥的情节并确有必要外，不得适应缓刑。”这里的宽宥情节是指正当防卫、被害人有重大过错等情节，说明犯罪人并无人生危险性的情节，这里的确有必要是指对犯罪人适应缓刑对社会或者对家庭具有重要作用。

　　3、判处缓刑程序的完善

　　有学者认为，我国刑法在缓刑适应决定权的问题上，存在以下三方面的不足，其一，缓刑适应只有法官裁量权而没有检察官裁量权；其二，缓刑适用只有实体性条件而没有程序性条件；其三，只有法官的裁量权而无社会（或群众）的参与权。因而应当完善适用缓刑的决定权的规定。具体而言，即应当扩大检察机关和公安机关对可否适用缓刑的发言权，增加社会参与权，制定适用缓刑的程序规则，设置缓刑听证程序。⑥我们认为，为了规范缓刑的适用，增强对犯罪人适应缓刑的透明度，促进司法公开、公正，防止缓刑被错用和滥用，设置缓刑适用听证程序以及其他程序性规定是必要的。但是我们认为要处理好审判独立和举行听证，听取各方意见二者之间的关系。决定是否对犯罪人适用缓刑毕竟是一项专业性的司法裁判活动，其法律专业水平要求较高，而一般群众对适用缓刑的条件并不了解，反而可能因为情绪化的举动而产生负面影响。因此，在决定是否适用缓刑的过程中，可以举行听证，扩大检察机关、公安机关、被害人以及社会的参与，但对听证的各方意见，应作为法官对于是否适应缓刑的参考，而不能起决定作用，能使法官的裁量活动受到应有的监督即可。

　　4、完善考评机制，鼓励法官依法适应缓刑。

　　为了鼓励法官敢于解放思想，严格而又大胆地适用缓刑，应当对被判处缓刑人因再次犯罪或者其他原因被撤销缓刑的责任承担问题作出规定。刑法规定的“适用缓刑确实不致再危害社会”这一适用缓刑的标准，实际上是法官根据各方面因素作出的主观判断或者说预测。既然是一种预测，就不可避免地存在与以后的事实不相符合的可能，因此，作出缓刑宣告的法官面临着被判处缓刑人日后再次犯罪导致其预测宣告失败的风险，如果不能合理地解决这种风险的承担问题，而是只要被判处缓刑人因再次犯罪被撤销缓刑，便归咎于法官的判断失误，就可能严重影响法官对犯罪人宣告缓刑的积极性，从而阻碍缓刑功能的发挥。鉴于可能出现这方面的问题，我们主张应当作出这样的规定，规定只要审判人员在宣告缓刑时，有足够的事实依据令其相信对犯罪人适用缓刑确实不致再危害社会，即使被判处缓刑人在缓刑考验期间因再次犯罪而被撤销缓刑，也不得追究其判断失误的责任。当然应同时规定，审判人员如果不严格按照刑法规定的适用缓刑的条件对犯罪人进行审查，在犯罪人明显不符合缓刑适用条件的情况下宣告缓刑，致使被判处缓刑人在缓刑考验期间再次危害社会的，应当追究其玩忽职守或者滥用职权的责任。

　　三、缓刑执行制度的改革和完善

　　当今各国在缓刑立法中加强缓刑与保护管束制度的配合，已成为主要趋势。我国目前刑法、刑事诉讼法规定缓刑的执行机关是公安机关，其弊端已如前述，我们应总结经验教训，借鉴他国立法经验予以改进，建立我国的缓刑执行机关——社区矫正机构。

　　社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关的社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，社区矫正工作综合性、系统性强，涉及到国家司法、刑罚执行、治安管理、社区管理、群众工作等诸多方面。为做好缓刑犯的改造，结合我国的实际情况，我们认为可以建立以司法行政部门派生的刑事执行机关为主体的缓刑执行机关——社区矫正机构，负责对缓刑犯的刑事执行工做。这种改造主体在城市以街道办事处或者公安派出所所管辖的范围相一致，从而形成一个以专门机关为主，公安机关相配合，人民群众和社会力量参与的工作体制和机制。这种体制和机制既可以解放公安机关的力量专心致力于社会治安的维护，又加强了社区和行刑的专门力量，有利于国家行使权力的合理配置，有利于消除社会不稳定因素，实现国家的长治久安。可喜的是近期我国已试点并推广了社区矫正工作，我们应不断总结，进一步对从立法到执法的各个环节进行完善，建立具有我国特色的缓刑执行机关——社区矫正机构。

　　为解决流动人员犯罪中缓刑犯的执行问题，贯彻法律面前人人平等原则，立法上可实行以“属地管辖”为主，以“居住地管辖”为辅的执行原则，即缓刑犯原则上由作出原生效判决的人民法院所在地的社区矫正机构进行执行，如果由缓刑犯居住地的社区矫正机构执行更为合适的，也可由其进行执行。