(四)英国模式
英格兰银行原是私人银行,1946年国有化后,由财政部持有其全部股份。英格兰银行总裁、副总裁和理事由政府建议,英王任命,任期分别为5年和4年。英格兰银行是货币政策的主要执行者,但决定者是政府。在履行法定职能时英格兰银行要遵从财政部的指导,财政部长不轻易行使命令权,两者的分歧通常在内部协商解决,英格兰银行很少公开反对政府的政策。英格兰银行一般向财政大臣负责,财政大臣再为英格兰银行向议会负责。英国前首相卡拉汉曾宣称,有关货币事务的政策应由唐宁街制定而不是由穿针街制定。〔19〕由此可见,英格兰银行的独立性是较低的。
上述德美日英四国,乃当今世界金融执牛耳者,金融业最为发达。以上的分析说明,在中央银行独立性问题上并不存在统一的模式,采取哪种中央银行制度是各国政治决断和利益平衡的结果,与各国的国情密切相关。
六、中国人民银行独立性研究
(一)《中国人民银行法》关于独立性的规定
《中国人民银行法》(以下简称《人行法》)在中央银行独立性方面的规定大致体现在以下方面:
1.中国人民银行与中央政府的隶属关系。《人行法》第二条规定:"中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。"我国现行法律框架下,中国人民银行是国务院的一个职能部门,但与财政部平级,不受财政部的节制。
2.制定和实施货币政策的自主程度。《人行法》第五条规定:"中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。""中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。"可见,在决定有关货币政策的重大事宜方面,相对于国务院而言,中国人民银行缺乏自主性,完全受制于中央政府,只是在非重大事宜的决策方面享有自主权,而这种重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院的意志。但是,中国人民银行在执行货币政策,履行职责,开展业务时,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉(《人行法》第七条),故中国人民银行只服从于国务院,只对国务院负责,国务院对中央银行拥有最高权威。
3.组织机构方面的规定。中国人民银行行长由国务院总理提名,全国人大决定;全国人大闭会期间,由全国人大常委会决定,国家主席任免。副行长由总理任免(《人行法》第九条)。中国人民银行设货币政策委员会,其职责、组成和工作程序,由国务院规定(《人行法》第十一条)。可见,在中国人民银行领导人的任免方面,国务院居主导地位。需要指出的是,中国人民银行的分支机构,是总行的派出机构,总行对其实行集中统一领导和管理,这便从组织上割断了分支机构与地方政府的关系。
4.有关经济与财务的规定。中国人民银行是国有中央银行,其全部资本由国家所有(《人行法》第八条)。由于中央银行资本中没有任何私人份额,故中央银行不代表任何私人利益。法律规定,中国人民银行不得对财政透支,不得直接认购和包销政府债券(《人行法》第二十八条);不得向地方政府、各级政府部门提供贷款(《人行法》第二十九条);并实行独立的财务预算管理制度,依法提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政,亏损由中央财政拨款弥补《人行法》第三十七、三十八条)。由此可见,中国人民银行在与政府的资金往来及财务方面,享有较大的独立性。
综上所述,中国人民银行的独立性比日本银行和英格兰银行要高,比德意志联邦银行和美国联邦储备系统要低,它仍具有一定的独立性,即它独立于财政,独立于地方政府,资金和财务独立。但是,它的独立性在中央政府面前,便几乎消失得干干净净。因此,这种独立性本身不是绝对的,而是相对的。