如果仍然从政府政法系统地角度考察,在当代中国社会,在县这一级,公检法司(有的地方将民政和移民局也归在政法口,我们将看到,这种分类,至少对乡这一级的民政工作是有道理的)都有自己的延伸,有比较完备的体系。但是到了乡这一级,就有了一些变化。
检察院到了乡这一级,根据不同的情况,有不同的设置。在我们调查或了解的绝大多数县,乡这一级都就没有检察系统的工作人员;在有些县(市),则按“片”(涵盖几个乡)设立检察所。这种制度设置应当说还是符合实际的,因为从有关法律关于检察院和检察官工作职责或职权的规定[6]来说,检察院的最基层的工作至少主要是县法院打交道,而与乡这一级的人民法庭无关;设立检察所,仅仅是为了有关的调查、监督更为便利,而其公务仍然集中在县检察院。
公安系统,在各乡的镇上都设有公安派出所,有常驻的公安干警。在乡下面,一般设有几个管理区,据我们调查,每个管理区都有至少一名正式的拿国家工资的“干警”,持枪。在有些地方,还有少量从当地农村招聘的“治安联防队员”,他们不是国家公职人员,但也从乡政府那里拿“工资”;工资由当地老百姓出,交到镇上,再发给个人。联防队员穿着购买的警服,在外人看来,和普通警察一样。他名义上是协助正式干警保证社会治安,有时也参与解决纠纷,但经常作为正式干警使用。因此,就总体而言,检察院和公安系统的这些人在乡这一级,虽然也可以算是乡土社会中的“法律人”,但是其主要职责是维护社会治安,与乡土社会中的大量日常纠纷的司法解决关系并不大。
第三种属于政府系统的乡土社会法律人也许是民政干事。民政干事是民政系统的最基层的工作人员,在乡这一级,其职责包括了结婚登记和协议离婚手续、社会福利和救济、减灾救灾、五保户、复转军人安置、烈军属抚恤金发放、以及近年来的社会保险工作。这种工作绝大部分与行政有关,仅仅在离婚案件上,民政干事的工作与司法有点关系。大致是,当夫妻要求离婚时,经村级调解委员会调解失败,村里就会写出调解意见,让双方到乡里先找司法助理员继续调解;如果司法调解还不行,就会同意其离婚,要找民政干事办离婚手续,其中最主要是离婚财产协议以及子女抚养的协议,并领取离婚证。如果协议离婚不成,一方就会到乡人民法庭“打离婚”。在这个意义上,民政干事的工作实际是具有准司法性质的。就其依据规则解决纠纷而言,他也可以算得上乡土社会的法律人,但与法院司法并没有直接关系。
属于政法系统,除法官外,与司法关系最为密切,且日益密切的乡土社会法律人是司法助理员(在有些地方则设立了司法所或司法办公室)。他/她是基层政权中的司法行政工作人员,在乡镇政府和县司法局的领导和基层人民法院的指导下进行工作,主要担负管理调解委员会和法治宣传教育的工作;[7]具体说来,其最实质性的工作是调解纠纷,除了离婚调解外,他/她还调解其他各类纠纷,从打架斗殴,到山林地界纠纷等。纠纷化解后,要制作司法协议书,然后为协议书办公证。但是,如今,司法助理员的最重要工作之一已经转向为乡民提供法律服务,称为“法律工作者”,实际已经成为乡间的“律师”。
下面,我将细致介绍一下与司法过程更直接相关的一些“法律人”。
二.法律工作者
随着文革结束,司法部的重建,到1980年代初期,中国律师制度逐步恢复起来了。但是,律师的主要服务范围是在城市地区,因此,如何为农民提供解决纠纷的良好机制,提供法律服务就成为一个问题。[8]1980年末,首先在广东、福建、辽宁等东部经济比较发达的地区出现了乡镇法律服务机构,1985年2月起正式在全国推广。[9]1993年司法部又对基层法律服务工作进行了一系列改革,并开始从乡镇扩展到街道。[10]到1997年底,全国已经建立了乡镇(街道)法律服务所近3万5千个(其中至少3万2千个是乡镇所),法律工作者近11万5千人(其中有10万多人是乡镇法律工作者)。[11]法律服务所的主要工作范围,1、提供法律咨询,代写法律文书,担任民事诉讼或非诉讼代理人,应聘乡镇企事业单位和农村承包经营户的法律顾问;2、代当事人办理公证;3、调解经济纠纷;4、法制宣传;5、协助乡司法助理员调解民间纠纷,指导/管理本地区的人民调解工作等。法律服务所实行“有偿服务,适当收费”的原则。[12]此后,依据有关制定法的规定,法律服务所不属于政府系统,是一种事业性机构,在业务、人事、财务上都实行“自主经营、字符盈亏、自我约束、自我发展”的机制。[13]我们的调查也证实了这一点。