内容提要 随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”。在与公众利益密切相关的政策制定中，相关部门开始改变过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式，出现了通过施放“决策气球”来测试民意的趋势。本文通过回顾“延长退休年龄”的争论等事件，结合公共政策的相关理论，论证施放“决策气球”是有必要的。对此，新闻媒体应该跳出陈旧观念的樊篱，充分地运用“平衡”的报道策略，积极地、负责地参与报道。

关键词 公共政策 决策气球 平衡报道

Abstract As the economy develops and the politics improves, China has been gradually moving toward a “Participatory Society”. Government has been trying to drop the traditional decision-making mode of proposing and deciding at the same time, rather, it sets off a “balloon” to test the public response before finalizing a public policy that concerns the interests of most citizens. This essay reviews several debates on issues like “extending working tenures”, analyzes them through related public policy theories and justifies the necessity of releasing “policy balloons”. Press and media should discard the outdated conception, fully practice the balancing strategy and report actively and responsibly.

Keywords public policy, policy balloon, balanced reporting

现代社会是“参与性社会”（participatory society），即“社会中的个体成员，能够积极地参与决定他或她自身的命运。这是一个讨论的社会、学习的社会，试验的社会和发展中的社会。”[1]它建立在鼓励和尊重个人参与社会活动的基础上。随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”，在与公众利益密切相关的政策问题上，相关部门开始认真听取公众意见，鼓励公民积极参与政策合法化的过程，一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复，增加政策的透明度。

9月份有关“延迟退休年龄”的争论就是一例。

对于是否要延长退休年龄，学界争论已久。早在2000年，就有专家提交《中国养老保险基金测算与管理》的报告，建议国家应尽快确定推迟退休年龄方案。目前，在“白色浪潮”对社会养老已形成一定压力的状况下，有关政策的出台并不想一蹴而就；而是先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议。这表明我国已出现一个良好趋势：在制定公共政策时，有关部门开始施放“决策气球”来试探舆论。退一步讲，即使不是主观意愿，在客观上也起到了类似的作用。

何谓“决策气球”？笔者认为可以理解为：它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。

在我国，施放“决策气球”是一种新颖的做法，赞成者称道这体现了政治文明的进步；但也不乏反对意见，如认为在一些涉及民众利益、比较敏感的问题上，不能随意发布信息，因为“稍有不慎，就有可能引起舆论混乱，并有可能引发社会动荡”。[2]对此，我们将通过回顾两个典型事例——都江堰“杨柳湖工程”停建和“延长退休年龄”的争论，来探讨：施放“决策气球”有无必要？新闻媒体对此该持何种态度？需要具体运用哪些策略？

一、 典型事例回顾

1、 都江堰“杨柳湖”工程的停建

“杨柳湖”工程距离都江堰世界遗产核心区仅350米，很可能会对文物保护、生态环境造成巨大损害。但有关部门事先没有广泛听取各方意见，而是采取了绕过审批程序，先开工、后报批的工程建设模式。为了获得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀请四川省水利、文物、建设、环保、遗产管理等方面的领导和专家到实地勘察并论证。会上反对建坝呼声强烈，但是管理局仍坚持继续上马，并在6月5日，再次组织论证，将持反对意见的专家排除在外。7月9日《中国青年报》发表了记者张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝　原貌遭破坏联合国关注》后，杨柳湖工程开始进入公众的视野，并形成了一个报道的高潮，央视一套的《新闻30分》、《焦点访谈》以及《南方周末》等纷纷前往都江堰调查采访。8月初，在媒体广泛报道后，由建设部等单位组成的专家调查组前往都江堰进行调查，并提出质疑。8月26日，四川省发展计划委员会递交统计报告，给出两点意见：该工程不宜上马，要慎重；在未取得一致意见之前，暂停杨柳湖前期工作。 8月29日，在四川省政府第16次常务会议上，省长当场表态“不能上”，大坝的各项工作暂停，工程论证也同时停止。

2、关于“延迟退休年龄”的争论

2004年9月8日，《北京晨报》最先发出报道，称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。由于与公众切身利益相关，这则新闻就像一石激起千层浪，反响强烈。在新华网发展论坛，在8日早上的7点59分，就有网友上首贴，截至到当天晚上的11点27分，已经有330条回复，绝大部分持否定态度。[3]此后数天，对这则消息，全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。以时评为例，据不完全统计，仅在9月9日就有4篇，如《信息时报》的《“推迟退休”只会加重社会负担》、《中国青年报》的《延长退休年龄的隐忧》、《南方都市报》的《延长退休年龄不是减压妙方》、《南国早报》的《延迟退休 别按下葫芦浮起瓢》。由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的《经济信息联播》中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，同时透露正在吉林、黑龙江开展试点。

二、 施放“决策气球”是必要的

在哲学意义上，公共政策所主张的是主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。重视这一过程，是公共政策的一个突出特点。通过对典型事例的回顾，参照现代公共政策的特征、基本价值标准和制定的基本准则，笔者认为在许多政策制定过程中施放“决策气球”是必要的。

1、 现代公共政策问题日益复杂化

现代公共政策的一个显著特征就是政策问题日益复杂化，具体表现在三个方面。一是政策问题具有相关性。按照系统论的观点，任何因素都存在于一定的系统之中，任何系统都与其他系统密不可分。据此，公共政策的价值标准，就不能只考虑现实的、直接的、直观的政策后果，还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。二是政策目标具有多重性。现代社会是多元的，公共政策的目标选择也随之具有多重性。不同的政策目标在理论上可能会出现悖论，在实践上也不乏冲突的存在，进而形成公共政策的选择困难。三是政策问题具有动态性。节奏明显加快、价值多元化和动态变化性是现代社会的三大特征，公共政策问题相应地形成了较强的动态性。

2、 公共政策的政治公正标准和社会可行标准

从宏观上说，任何公共政策应该遵循的最基本的价值标准中，都包括政治公正标准和社会可行标准。政治公正标准主要有以下两个内涵：一是除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程中的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。因为只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公众的利益。二是公共政策必须符合利益普惠的原则，即“公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。[4]社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。具体说来，即指既定政策有良好的国民基础，至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制；同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。

3、 公众舆论是公共政策决定的重要准则

政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段，将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。影响政策决定的因素很多，如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。其中，“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”[5]，尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。这是因为从“应然的”意义上来说，由于政府的公共权力和公共事物管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此所产生的公共政策的“公共”性质，政策决定理当尊重民意。从“功利”的角度来看，聪明的决策者都明白，在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下，顺应民意是唯一正确的选择。

参照以上的理论，事先发布“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。现代政策问题日益复杂，如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付，还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题，它们之间不乏冲突的存在。利益取向不同的群体对此事就态度迥异，部分公务员、科教人员非常肯定；而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对，如果贸然出台政策，其公正程度和社会可行性将会大打折扣。

“杨柳湖”工程的停建，很大程度上则得益于公众舆论的反对。都江堰是“当今世界年代久远、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程”，但“杨柳湖”工程可能会违反“都江堰作为世界文化遗产的真实性、唯一性原则”。消息一经披露，众多专家、广大公众的一致反对，全国180多家媒体都介入了报道，最终公众力量直接影响了决策，该项工程被叫停。试想，如果在工程立项之前试探一下民意，会这样虚耗人力物力么？

三、 新闻媒体应该采取的态度和具体措施

如上文所言，施放“决策气球”这一新颖做法值得提倡。对此，笔者认为新闻媒体应该积极参与报道，引导公众讨论，力求成为一个良好的沟通渠道。这基于以下两点原因。

1、 新闻媒体在公共政策制定中的地位

就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体，即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为，但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。[6]新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的，它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任，成为一个能充分容纳民意表达的平台。因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一；但实际中，作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少，民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。

2、 改善我国公共政策报道状况的需求

“新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。”[7]这是哥伦比亚大学教授麦尔文﹒曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一，着重强调新闻的决策功能性。对此，西方的一些主要媒体做得很好，它们历来以公共政策的权威报道为己任。而囿于一些过时的观念（如认为保持一定的神秘性有利于维护政策的权威；以为政策制定的由头、制定中遭遇诘问和反复修正等过程一旦被公众知晓，会影响政策的严肃性），我国的公共政策报道，尤其是针对决策过程的报道，在传媒实践中并未得到充分实现。有论者认为，目前媒体“较低水准的公共政策报道，常常不能满足主流人群的关注与兴趣”[8]。

对“决策气球”的报道，新闻媒体要解放思想，跳出陈旧观念的樊篱。同时，在具体操作实践中，还须讲求一定的报道策略，将可能潜在的负面影响消弭于无形。

首先，需要明确的是，施放“决策气球”是政治文明进步的体现，应该是经过精心策划的。媒体在报道时必须有强烈的责任感，不能为了抢新闻而捕风捉影。如2004年12月28日，有媒体报道科技部一位官员在的留学人员代表座谈会上透露，为吸引更多优秀海外人才，中国正在考虑效仿印度，为海外专才实行“双重国籍”的优惠政策。后经核实，这是记者对该官员讲话的误解所致。该官员在会上并未谈及中国考虑“双重国籍”的问题，其原话为：目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引，例如印度采取了“双重国籍”的方式，而我国是采取“永久居留权”作法——也就是所谓的“绿卡”。此外，媒体的报道要有权威的信息源。关于双重国籍这个问题，有决定权的是公安部和人事部，所以对双重国籍问题放“决策气球”的不可能是科技部。记者如果事前想清楚了这个问题，就不会从改变双重国籍的角度报道该官员的谈话。其三，“决策气球”的报道要留有回旋余地。如此次有关“延长退休年龄”的报道最早出现在《北京晨报》上，信息源是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义。为了避免绝对化，新闻中着重强调发言人“并没有透露政府何时会对公民的退休年龄作出调整，只是说这个工作是个渐进的过程，目前正在着手研究。”

其次，在报道新闻时应遵循“平衡报道”的原则。“平衡报道”源出于西方新闻学，是西方新闻报道所普遍遵循的基本原则之一。美国密苏里新闻学院1980年出版的《新闻报道与写作》一书中就指出：“新闻报道应当求得平衡、公正和客观。”在中国大陆，孙旭培在研究我国报道方法演变的基础上，结合国外的报道经验，也于80年代就提出了新闻报道的平衡的概念[9]。 运用“平衡”的报道方法，可以在突出报道一种主要因素时，还能顾及其他因素，特别是相反的因素；在突出报道一种主要意见时，还能点出其他意见，特别是相反的意见。这样就能更准确地反映事物及其内外联系，寓倾向性于全面、客观、公正之中，使人更加信服。同时也可以较好地对舆论进行调控，因为通过平衡报道，社会各方面的意见都能呈现在大众面前，这会加强各群体之间的交流，避免极端意见的出现，有利于社会谅解和社会整合。

“重大的事情让人民知道，重大的问题经人民讨论”。回顾“杨柳湖工程”的停建、“延迟退休年龄”的争论等事件，可知一项公共政策尤其是涉及公众切身利益的，其制定过程的公开、透明，有利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。因此，施放“决策气球”的做法是值得提倡的，媒体对此应该持肯定态度，并采取慎重和有效的策略进行报道；而广大民众应该积极参与讨论，理解和包容可能会出现的某些偏差。

注释：

[1] 【美】赫伯特.阿特休尔：《从弥尔顿到麦克卢汉》，纽约霍普金斯大学出版社，1990年版，第56页

[2] 陆高峰：《“延长退休年龄”新闻的反思 发言人不能乱发言》，《信息时报》，2004年9月21日

[3] 新华网发展论坛2004年9月8日关于“延长退休年龄”的讨论，可见如下链接： http://news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm" TARGET=_blank>http://news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm

[4] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第50页

[5] 转引自陈振明：《政策科学—公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年版，第366页

[6] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第37页

[7] 徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年版，第135页

[8] 转引自孙旭培：《中国传媒的活动空间》，人民出版社，2004年版，第135页

[9] 孙旭培：《论新闻报道的平衡》，《新闻学新论》，当代中国出版社，1994年版，第236—248页