摘 要：本文从回顾一些突发事件报道的失误入手，对我国现行的有关信息公开的政策性规定进行分析。文章指出政府信息公开制度是人民行使主权的先决条件，主要表现在信息公开是主权在民的体现，有助于公众参与社会事务，是最好的社会“防腐剂”。文章最后在分析《政府信息公开条例（起草稿）》某些条文的基础上，指出我国政府信息公开的立法将开创新局面。

关键词：突发事件 信息公开 公众参与 反腐败

Abstract: In retrospection of the inexpedient reports on some emergencies, this article has an analysis on the current domestic political regulations related to information publication. It points out that the governmental information publication system is the prerequisite for the people to excise their civil rights for the sake that, information publication embodies a power in people’s hand; it is helpful for the public to participate in social affairs and, it is the best social “antiseptic”. Finally, the article analyzes the Draft Regulations on Governmental Information Publication, pointing out that our legislation on governmental information publication is promising a new prospect.

Key Words: emergencies，information publication，public involvement，anti-corruption

突发事件是指那些突然发生、带有异常性质，人们缺乏思想准备，也无法预先掌握的能引起人们关注和兴趣的事物或现象，并对人类的生存和环境造成或可能造成严重损害或影响。突发事件主要包括灾害性突发事件和社会性突发事件两类。因为突发事件具有突发性、不确定性和危害性或危机性的特点，公众的信息需求显得比平时更为急迫，政府和媒体及时、准确、全面地公开信息显得十分重要。

一、由突发事件报道中的失误说起

现代社会媒体形态的多元化，特别是网络媒体的发展和境外媒体各种方式的信息传递，使信息的绝对封锁成为不可能。在突发事件面前，受众获得信息主动性的增强，要求政府和媒体要及时公开地报道突发事件。但在以往的实践中，存在不少失误，下面分别就灾害性突发事件和社会性突发事件的报道进行探讨。

（一）灾害性突发事件的报道

灾害性突发事件是指来自自然界的人类不可抗拒的力量，即由非人为因素而导致的重大事故或自然灾害，如地震、台风、水灾、沙尘暴、火山爆发等。据统计，仅2002年全球共发生700起大的自然灾害事件，比上世纪90年代的平均数字650起呈增长趋势。在我国，自然灾害因其频发性而成为“险中之险”，造成的家毁、人亡、财损的状况很严重，更为严重的是在灾害发生、发展过程中，由于政府和媒体没有及时地向公众公开信息，常使在较小范围就可以控制的灾害发展成为引起后果惨重的灾难。

2004年9月2日至5日四川省降临区域性暴雨。事后，一位工作人员冯宝生说：“如果事先得到预警，我们的2名保安不会牺牲，机场的重要设备也完全能得以转移。”当记者问到“为何不将预报结果及时通知沿河市民”时，达州市水文局局长吴敏无奈地表示，国家法律规定，水文局无权独立向社会公布预测结果，这个结果只能提供给达州市防汛指挥部。截至9日16时30分，全省在暴雨洪灾中的死亡人数已增加到106人，另有25人失踪。灾害共造成直接经济损失约35.12亿元人民币。[1]

（二）社会性突发事件的报道

社会性突发事件由是各种社会矛盾或人为因素导致的重大事件，如恐怖活动、战争、海难、空难、矿难、交通事故、桥塌、楼倒等重大刑事案件或重大责任事故等。近几年来，社会性突发事件的报道取得了很大的进步，但报道的及时与公开，都是着眼于政治影响这个出发点，并不是从受众需求、信息传播的角度做出的。同时，由于社会性突发事件是牵涉到某些利害部门的人为灾难，媒体在报道社会性突发事件时感到如履薄冰、顾虑重重。有时，地方政府的阻挠成为媒体沉默的一个重要原因。

1994年3月31日晚，浙江淳安县境内千岛湖湖面发生惨案，3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”号豪华游艇，致使船上24名台胞和8名船员、导游全部遇难。惨案发生后，由于当地有关部门封锁消息、海外媒体炮制了大量“推测性”的新闻，一次偶发性的突发性事件被描述为“有军警参与”的政治事件，海峡两岸关系陡然紧张。[2] 在港台和国外新闻界对这一案件已造成声势后，地方新闻单位才报道，长篇通讯《两岸同悲愤，严法慰亡灵——千岛湖事件始末记》的播出已经是6月20日，离事发近3个月。

2002年4月2日至6日，九江市5天内4名食客于街边餐馆就餐致死，由于消息得不到确认，事件变得真假莫辨。而九江市公安局一位负责人解释说，他们之所以没有向公众公布此事，是因为公安部有相关规定：一般情况下，没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事，因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破，还是对社会稳定考虑，公安部门不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在4月8日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人中毒身亡”的消息。有关部门给新闻单位打了招呼，“不要对此事进行报道”。九江警方直到4月11日才第一次发表电视讲话，才对投毒事件进行澄清。

由上可以看出，突发事件的灾难性及负面影响使其成为报道的禁区。随着新闻改革的深入，观念开始更新，禁区逐步开始打破，但法规上的限制和陈旧观念仍在，突发事件的报道一直处于举步维艰之中。

二、现行法规与信息公开

（一）法规条例规定有严格限制的“信息公开”

目前，我国还没有专门的新闻法，通常对新闻传媒及新闻工作者自由报道权利的保护主要是相关的法规来实现，而这些相关的法规条例并没有给传媒太大的报道空间。1989年1月，国务院、中宣部发出《关于改进突发事件报道工作的通知》，规定包括疫情在内的重大突发事件，要请示国务院领导，一般由中央新闻单位报道，必要时由新华社统一发布。1994年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于国内突发事件对外报道工作的通知》规定，突发事件的对外报道一律由中央外宣办公室组织协调，归口管理，新华社统一发稿。[3] 也就是说，事件发生地的地方媒体，是没有权利在第一时间报道的，这就不利于灾情的控制。如果地方领导瞒报或缓报，中央有关部门不知道或知道了也不够重视，在每一个环节都可能把事情耽搁下来。

我国有许多法律都是规定信息统一发布，媒体不能擅自报道，对于地震、核电事故等重大突发事件，这种由某些单位统一发布的做法是很有道理的。如《地震预报管理条例》第十四条规定：“新闻媒体刊登或者播发地震预报消息，必须依照本条例的规定，以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府发布的地震预报为准。”《核电厂核事故应急管理条例》第二十八条规定：“有关核事故的新闻由国务院授权的单位统一发布。”这类突发信息的统一发布使公众了解事件的同时，有助于政府进行合理的危机处理，从而避免了大规模的恐慌，将损失减少至最低。

然而，部分法规条例一方面规定必须及时准确地公开信息，一方面却又顾及到事件的可能影响，对信息公开的范围、地点等作了很诸多要求。《国务院关于加强抗灾救灾管理工作的通知》（1997年1月18日颁布实施）对灾害报道做出规定：“重大灾情的报道由新华社统一发稿，局部灾害一般只在当地报道。报道因灾难造成的直接经济损失和人员伤亡情况，应以主管部门核实的统计数字为准。”《通知》在强调报道必须统一发布的同时，规定了“局部灾害一般只在当地报道”，如果当地政府对报道进行限制的话，那么“在当地报道”就会成为一种空话，公众便无从得知灾害信息。

在非典危机蔓延之时，政府和媒体主要依据《传染病防治法》进行信息处理。第二十三条规定：“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实地通报和公布本行政区域的疫情。”[4] 这条规定强调了传染病报道要“及时地如实通报”，但也只有中央和省两级政府的卫生部门有公布疫情的权利。在此之后，卫生部发布的关于授权公布传染病疫情的通知，更是明确规定：“任何单位和个人未经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经卫生部门的传染病疫情。”这意味着，媒体不得报道未经政府卫生部门发布的或未经批准的疫情新闻，即便新闻工作者已经明确地意识到传染病的蔓延情况。在这种规定面前，南京小汤山市民吃早点中毒，就很难做到如国外所做的那样，发现有人倒下，就立即通过电视通知居民吃某类早点的，必须立即停止。因为这时每早一分钟通知就可能少死多少人。

（二）《保密法》规定的范围广泛

中国并无信息自由法，但有保密法（全称《中华人民共和国保守国家秘密法》）。保密法给予媒体的活动空间并不大，有时还可能使媒体无所适从。保密法（1988年制订）第八条规定，“国家秘密包括符合本法第二条规定的下列秘密事项：(一)国家事务的重大决策中的秘密事项；(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；(四)国民经济和社会发展中的秘密事项；(五)科学技术中的秘密事项；(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；(七)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密。”

由以上规定可以看出，我国保密法有两个特点：（1）保密范围广泛，不只是国防、外交，几乎社会生活的所有领域都有国家秘密，将大量的事项作为国家秘密保护，妨碍了政府信息资源为社会所利用，也增加了社会成本；（2）定密的标准模糊，在报道过程中媒体经常很难区别哪些信息是秘密，哪些不是秘密。如工作秘密的情况更为复杂，因为它缺少严格意义上的法律根据，没有确定的程序和边界，凡是与政府机关有关的工作事项，几乎都可以被界定为工作秘密，结果造成政府机关及其工作人员习惯于闭门作业，不愿向社会公开其信息。中国社科院法学所周汉华教授明确指出，过去我们只有一部《保守国家秘密法》，没有信息公开法，实践中造成了国家秘密与工作秘密——两只大口袋无限膨胀的后果。[5] 从以上规定可以设想，一旦党政部门将某种灾情定为国家秘密，媒体绝无报道的可能。即使像九江长江大堤决口这样天日昭昭的大事，当地政府也曾不准媒体报道。可见，没有相关的保障媒体自主报道的法律规定，即便知道了事件的真相，媒体在突发事件面前也不得不保持沉默。

三、政府信息公开是人民行使当家作主权利的先决条件

由于现行的法律法规中并无明确的信息公开规定（除个别领域以外），公众常常无法获知与自身利益相关的各种政府工作情况和社会变动情况，特别是被视为“负面信息”的突发事件信息。从尊重公众知情权的角度来认识信息公开的意义显得很有必要。

知情权是指社会公众获得自身所处环境及其变化的信息，保障社会生活所需的各种信息的权利。我国的宪法中并没有明确地规定公民的知情权，但我国宪法规定了人民主权、人民参与权和公民对政府的监督权。信息公开制度正是保障公民上述权利的最好手段：信息公开是主权在民的体现，信息公开有利于公众参与，信息公开是最好的社会“防腐剂”。

（一）信息公开是主权在民的体现

政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[6] 在政府信息公开的制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。从原则上来说，在政府信息公开法律制度下，不是政府想公开什么信息就公开什么信息，而是民众需要什么信息，政府就必须提供什么信息。 [7]

这与我国宪法所含的人民主权原则相吻合。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《宪法》就确定了人民主权原则。依据人民主权原则，政府信息公开是社会主义民主的应有之意，公众应有获得政府信息的权利。我国《宪法》第2条对人民主权原则作了具体规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“行政机关是间接代表人民来行使行政权。”[8] 我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，在国家权力机关工作的人是社会公仆，如果仆人知晓一切，而主人却这也不给知道，那也不给知道，不能有效利用政府掌握的信息资源，就是颠倒了主人和仆人的关系，就与我国的国家性质相违背。所以政府信息不能对人民过分保密。

（二）信息公开有利于公众参与

现代型政府是一个有限责任政府，它无法包办一切社会事务。所谓有限责任政府，并非是说政府遇事可以不尽全力，而是根据宪政原则，公民只是把一部分权利让度给政府，政府行使的也只是有限的权力。政府和公民的关系，特别在遇到重大突发事件的时候，应该努力创造“一方有难，八方支援”的局面，这就要求政府把事件的真相尽快告知民众，民众充分参与解决危机。[9] 现代政府承担的责任之一是及时向社会提供客观的信息，不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民，才算对人民负责。何况随着公民社会的成熟和发展，会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来，一个有限政府及时公开信息，告知公众，政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作，还存在哪些问题，需要公众从哪些方面配合，从而树立责任政府和和谐社会的良好形象。

进一步说，政府信息公开的意义在于促进公众参与国家管理。在美国《情报自由法》说明书序言中，任司法部长的克拉克写道:“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政治的话,人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。公民没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[10] 在日常政治生活中，信息公开可以使公众了解行政权力的行使状况，为评价政府行为提供了基本的信息支持，人们通过媒体等了解政府信息，可以发表言论，提出意见和建议，直接影响政府的决策。

（三）信息公开是最好的“防腐剂”

为了保证政府忠实地执行民意，我国宪法还规定了公民对政府的监督权。《宪法》第二十七条第二款规定：“ 一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

人民要行使管理国家事务和社会事务的权利，其前提条件是了解政府的工作情况，不这样无法作出判断，实施监督。信息公开使政府处于公众的监督之下，对防止腐败有不可估量的作用。实践证明，在重大突发事件发生后，总有人为了个人利益或地方利益进行信息封锁，阻止新闻媒体的报道。国务院安全生产委员会副主任张宝明说过，从近年来查处安全生产事故所揭露出的大量情况看，几乎每起特大事故背后，都与某些腐败现象有联系。[11]

信息公开是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制。通过政府信息公开制度，将政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等信息公开，避免暗箱操作或腐败现象。通过赋予人民获得政府信息的权利，以及相应的获得救济的权利，可以使对政府机关的监督机制更为丰富，在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外，以信息公开形成社会对行政权利的监督。信息公开，腐败自然失去了滋生的土壤。[12]

四、我国政府信息公开的立法将开创新局面

在2005年的十届人大二次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。”早在2002年7月，国家信息化领导小组第二次会议上明确将《政府信息公开条例》列为近期制度建设的重点。2003的4月16日，上海、广州、深圳、杭州相继对“政府信息公开”进行立法。

目前，从我国政府机关的公开制度及具体做法来看,还存在一些问题:一是公开的内容还不够广泛。信息公开的主动权完全掌握在政府的手中。二是公开形式不够规范，缺乏较为严格、完善的法律制度。三是对于应当公开而不公开的行为基本上没有法律救济手段。 [13]

据媒体披露，2004年5月31日，被列入国务院立法规划之中的《政务信息公开条例》起草完成。这一规范政府信息公开行为的法规出台后，将为尊重和满足公众的知情权提供制度化的支持。

《政府信息公开条例》遵循的一条的重要原则是，政府信息以公开为原则，不公开为例外。对此，中国社会科学院法学研究者周汉华教授解释说，“只要没有规定不得公开，那么，政府就有义务公开。政府信息公开中，如果发布了不真实的信息、阻碍信息的发布，就会构成渎职，信息公开条例对此作了规定。如果政府机关的违法行为给申请人或第三人造成损害，构成国家赔偿，就应承担赔偿责任。” [14]媒体可以作为申请人要求政府机构公开某些信息，政府机构不能以不正当的理由拒绝向新闻工作者提供有关新闻事件的真实材料，媒体可以对突发事件中故意隐报、谎报的官员进行监督，按照相关规定，追究相应的责任。这样的规定在突发事件发生时，能够保证公众知情权，并有利于各方面力量协同行动，参与应对突发事件。

据中国法学会信息法学研究会介绍，在《条例》总共七章四十六条中，专门辟出了两章规定政府信息公开的范围和程序，以及政府信息公开的例外。《政府信息公开条例》大致划出了一个属于保密范畴的政府信息。其一是《保密法》规定的应当保密的政府信息。其二是其他法律法规规定的不予公开的秘密，如《商业银行法》等法律规定应该保密的信息。其三是政府机关内部规定的，与公民无关的日常办事制度。其四是不应公开的公民个人隐私。其五是企业的商业秘密。其六是刑事案件中不应公开的相关信息。其七是政府部门正在研究，尚未形成决议的信息可不公开。[15] 这意味着，除了保密的信息，其它都是必须向公众公开的。政府信息公开条例的出台，将使政府行为暴露于阳光之下，接受公众和其他机关的监督。

信息公开制度的实施是一个渐进的过程，首先应根据我国的国情进行，同时也应注意汲取国外的经验。截至目前为止，世界上已经有40多个国家或地区制定了信息公开法，采用了政府信息公开制度。许多国家的立法和执法实践都能给我们提供有益的启示。

地方信息公开条例的出台和《政府信息公开条例》的起草公布，将有利于扩展媒体的报道空间，有利于扩大公众的知情权，有利于社会保持良性运作。

注释；

[1] 《洪水突袭四川》，《经济观察报》特别报道版，2004年9月13日，

[2] 冯颖平，《及时、准确、有效——谈突发事件的渐进报道》，出自中国新闻研究中心，http://www.cddc.net/xuexi/7.htm" TARGET=_blank>http://www.cddc.net/xuexi/7.htm

[3] 《新闻法规须知》第30-32、33-34页，学习出版社1994年版

[4] 本文所引法律、法规条文，均见中国法库网

[5] 《政府必须告诉我们什么中国》，《新闻周刊》，2003年06月05日14:14

[6] 刘恒著，《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，P2

[7] 张明杰著，《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年10月第1版，P11

[8] 韩大元，《试论行政机关公开公共信息的理论基础》，载《河南政法管理墙学院学报》，2001年第2期

[9] 陈力丹，《对以往重大信息发布指导观念的反思》，北京．在“‘重大突发事件下的社会调适与传媒应对’学术研讨会”的发言，2003年7月12日

[10] 王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社,1995年1月版。第959页

[11] 《特大事故几乎都暗藏腐败 国务院官员评价舆论监督》，中国青年报，2002年3月27日

[12] 张明杰著，《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年10月第1版P211

[13] 马红，《论公民知情权与政府信息公开》，《理论研究》，2003年第2

[14] 《政府信息公开条例成热点》，2003年5月14日，http://www.yfzs.gov.cn/" TARGET=_blank>http://www.yfzs.gov.cn/ 依法治市综合网

[15] 王进，《政府信息公开条例遇难题》，新华社，2002年9月