摘要：科学发展观是一种执政理念，是执政党治理国家的理念、原则、方向等根本性思路，过去我们针对发展方式和手段进行了很多批评，但实际改起来非常难，原因就在国家的发展观没有变。以科学发展观分析淮河污染问题，主要是要调整中央和地方的责任，重建政府信用。
关键词：科学发展观 制度 淮河 污染治理 政策分析
科学发展观的特性
科学发展观是一种执政理念，是执政党治理国家的理念、原则、方向等根本性思路。
执政者治理国家，都要分为“政道”和“治道”两个层面。我国近代哲学家牟宗三先生将“政道”定义为政权体制的基本原理，把“治道”定义为政府基本职能之运作。因此，“政道”是关于社会国家生活的基本原理法则，是如中国古儒所说的天、道、理；“治道”则是关于管理社会国家生活的基本方法手段，是如中国古儒所说的法、术、势。政道是治道之本根、灵魂，治道是政道的具象与实施。
科学发展观属于“政道”层面，是关于我国发展的基本观念和原则，对国家发展将起到基础性和决定性的作用。
科学发展观强调执政者（或曰决策者）的作用，是对各级决策者的要求。
科学发展观要求建立公共权威，建设法治社会。一个缺少权威、有法不依的社会，人心涣散、各自为之，显然无法进行有效的协调和平衡，当然也就谈不上科学发展。而公共权威除了来自法律的授权外，必须依靠信用的建立。人大和政府等权力系统必须重视和建立自己的信用，言必行，行必果，这是使社会接受协调和平衡管理所需要的基础条件。
科学发展观强调人的权利和责任，要求社会积极参与实践科学发展观。
胡锦涛总书记指出：只有全体人民和社会方方面面都了解科学发展观、掌握科学发展观、实践科学发展观，科学发展观才能成为全社会的自觉行动，才能真正贯彻到经济社会发展和社会生活的各个领域。这个特点表明，科学发展观不是少数人的事业，而是全社会的事业。社会参与的基点是人的权利和责任，即人人都有发展的权利，也有按照科学发展观来行动的责任。这是与前面所强调的决策者所发挥的作用相辅相成的。公共权威与个人权利，构成了科学发展观的稳定。
科学发展观要求采取实事求是、尊重规律的科学态度。
与实事求是、尊重规律相对立的态度是长官意志、为所欲为，这与科学发展观毫无共同之处。实事求是总的来讲不难做到，但在与成绩、荣誉、面子等因素相关联的时候，要做到实事求是就需要更大的勇气。有时候，做了大量工作但效果不佳，若承认现实，就难免使面子受损，此时就容易不顾事实，夸大自己。科学发展观要求客观、冷静地面对存在的缺陷，承认失败，改弦易辙，而不是勉强辩护。
科学发展观要求制度支撑和制度创新。
科学发展观作为一种理念，需要各种具体的制度和政策来支撑和实行。而科学发展观相对于过去的发展观而言是一种进步和创新，因此，用来支撑科学发展观的制度和政策也应该有所创新。在这里，政策创新首先要强调继承，不割断历史，不全盘否定，而是在已有的基础上前进。同时，政策创新又要求批判，对原有的政策体系进行分析，对问题勇于面对和否定。
淮河污染治理的政策分析
客观评价淮河污染状况
———淮河委员会水文局总工程师认为，“淮河污染反弹”的说法并不准确，淮河实际上从未达到过“2000年底变清”的水质标准。他指出，2000年3月安徽省环保局在环境公报中说：淮河流域支流有机污染严重，有75％的目标断面水质为五类或劣五类。而在一个月后，这一数字上升到了85％，已经超过了1999年1月1日“零点行动”前淮河流域五类水面约80％的比例。这一严重的排污反弹现象表明，2000年年底水体基本变清的淮河流域水污染防治规划的目标无法实现。
———河南省环保局一位副局长认为河南治理淮河10年成效是显著的。1996～2003年，河南省淮河流域GDP由2046亿元增长至3849亿元，增长88％，人口由5500万增至5700万，生活污水排放量由3.2亿吨增加到7.8亿吨，而全流域主要污染物COD排放量却由1996年的77.8万吨降至2003年的18.47万吨，削减率76.2％，主要河流COD平均浓度由955mg／L下降为48mg／L，降幅达95％。可以说河南基本实现了社会经济快速发展和水环境质量明显改善的“双赢”。
———国家环保总局有关负责人表示，淮河的治理是最先起步的污染严重地区的流域综合治理，力度之大，社会参与之广，难度之大，都是前所未有的。它所取得的成效也是相当脆弱的。淮河的现状虽不尽如人意，但是如果没有这10年不懈的努力，就很难想象淮河现在是什么样子。
淮河污染表明“市场失效”和“政府失效”同时存在
我们应该客观地看到，淮河污染是经济发展付出的代价。淮河对污染物的容纳和净化能力是一种资源。把这种资源用于经济发展，也是科学发展观的要求，因为加快发展是科学发展观的首要内容。从这个角度讲，淮河流域各地方政府和在发展经济上的努力是应该肯定的。有时候人们把污染归罪于发展，埋怨发展，这就走到了另一端。
但是，淮河流域的经济发展在环境上存在两个重大的问题：一是从总量上讲，经济发展过度地使用了环境容量，造成了环境与经济的严重失调，这不符合科学发展观的协调兼顾的要求。二是从上看，淮河流域经济发展没有惠及广大人民群众，而是让少数人从牺牲环境的代价中获得了好处，这不符合科学发展观的以人为本的要求。这两种结果在环境经济学上称为“环境外部不经济性”，它是市场机制难以自动避免的，称为市场失效。
面对市场失效的局面，国家从上世纪九十年代中期开始大规模治理淮河污染，做出了极大的努力。各地关闭了一大批“十五小”，对工业污染进行达标控制，投入数百亿资金进行污水处理厂建设，加强环境监督，工作是非常艰苦的，在较短的时期内就见到了效果。但即使采取了这些行动，淮河流域的污染仍然出现了现在的状况。从报道的信息看，地方政府在它所应承担的两个重要职责（投资和监督）方面，都存在严重不足。一是政府承诺或规划的污水处理厂投资不落实，二是地方政府对违法排污采取放任态度。
根据基层调研所了解的情况，确实存在着一种现象，即关闭的是不存在的，达标也是未达标。这是一种政府失效。政府失效反映出我们过去采取的单纯依托地方政府来治理流域污染的思路受到了挑战。市场失效和政府失效使淮河流域的污染治理需要政策创新。
反思“淮河模式”
从1994年开始的淮河流域污染治理工作具有比较明显的特色，后来被称为“淮河模式”，它有这样几个特点：
一是在没有改变地区经济竞争格局的情况下，要求地方承担治理污染的责任，采取统一、强硬的命令方式从上至下进行贯彻，地方只能服从。二是在没有改变原有的税制和利益分配机制，没有核算独立承担污染治理成本可能性的情况下，要求承担污染治理成本，只能被动地接受。三是主要依靠地方政府实施各种治理计划，而作为污染受害者的公众并没有多少实际的、过硬的法定权利可以使用，除了申诉、抱怨，难以监督，更难以索赔，也难以得到补偿。四是采取集中动员方式，要求在某一特定时刻实现目标，重视舆论造势，力图通过尽快取得成效来鼓舞社会。上述这些特点反映了“淮河模式”总体上是一种以行政命令方式加以贯彻的单边主义做法。
由于淮河污染出现了反复，现在对淮河模式也应进行反思，主要有以下几点：
第一，在淮河污染治理中，中央与地方的关系不是良性互动关系。地方虽然服从，但有其自身利益考虑。越到基层，政府越与当地的利益相一致。地方上缴的国税，其中包含了一部分地方所付出的环境代价，但治理污染的全部成本都放在身上。对此有看法，但又无处可表达，所以把大量排污视为有理。
第二，现行体制是鼓励地方经济竞争的，这就迫使地方采取激烈的经济发展政策。古语云：“上无疑令，则众不二听”，这种既要求地方进行经济竞争，又要求对环境质量负责，就具有“疑令”性质，地方只能有所取舍。
第三，淮河模式没有使环境权利人格化。为什么淮河流经的四省之间不能通过他们之间的相互协作和相互制衡来实现淮河污染控制？这是因为淮河作为一种容纳和净化污染物的资源，一直缺乏清晰的权利界定，上游、下游都把淮河当作可以自由使用的“开放资源”而任意排放，从而出现“开放资源悲剧”。
淮河污染治理的关键环节是重建政府信用
十年治理淮河出现的反弹和失效，最不利的后果是政府信用受到严重损害。在淮河污染治理上，谁是可信赖的人？这已经不仅是个污染问题，而且是政治问题。
1999年零点行动之前，某省领导多次表示：必须以对沿淮一亿五千万人民高度负责的态度，积极把污染防治工作做好；要丢掉幻想，痛下决心，根治污染，造福人民。该省要求各级党委、政府将污染治理、达标排放作为的“生命工程”，抓紧抓好；并实行倒计时，在报纸上张榜公布了308家负责人名单，接受社会监督，斩断一切退路，表达了不达标排放决不罢休的决心和态度。另一省反复强调，治污工作要心慈而手不软，对治污无望的污染坚决关停并转，这就是对沿淮人民的心慈。另外某省要求各级政府和有关部门把治污达标作为促进经济持续、快速、健康发展，保持社会稳定的一件大事，作为保证政令畅通的一项政治任务对待，下死决心抓，不留退路；要求认真履行法定职责，顾全大局，背水一战，按期完成治理任务。
总之，淮河污染治理提出了在区域层次上实践科学发展观的重大问题。国家环保总局领导在有关淮河污染的文件上批示：“淮河治污要有创新”，这说明高层决策者也意识到了过去所习惯的流域治理方式有不适用的地方，需要改革和完善。我认为，淮河污染治理的政策方向是按照科学发展观的本质，重构一个有效的治理。全球治理委员会1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告对“治理”的定义是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。淮河污染治理需要重新调整中央、地方的责任，并建立一种政府、和社会共同行动的框架，这并非单纯的增加投入的问题，而是要进行较大幅度的制度创新。
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