摘要：编者按：全国水利地方电力企业协会专家组成员李其道于去年１０月对其在有关刊物和网站上发表的《电力体制及相关问题杂谈》之一至之五，进行了汇总重订，其中有１/４以上部分作了删改补充，形成《电力体制与相关问题杂谈汇总重订稿（六十条）》，本刊将其第二部分摘出全文刊载如下，以飨读者。

关键词：中国 农村水电 职能机构建设


１小水电、中小水电的涵义。小水电是一个相对的、历史的、发展的概念。随着农村、地方经济的发展及其对农村、地方电力能源的需求，小水电的涵义在全国有过多次变化。上世纪５０年代，指５００千瓦及以下的水电站和送电线路为农村小水电；６０年代，指单机５００千瓦、总装机３０００千瓦及以下的水电站和送电线路为小水电；７０年代，小水电是指单站容量在１．２万千瓦及以下的水电站及配套小电网；进入８０年代，将单站容量在２．５万千瓦及以下的水电站和配套小电网称为小水电；进入９０年代，将总装机在５万千瓦及以下的水电站和配套电网列为小水电，同时不少地方开始举办经营总装机５万、１０万千瓦及以上的水电站和配套电网，统称中小水电。中小水电是主要依靠地方、群众力量举办并经营管理的中小水电站及与其配套的小电网的统称。新时期中小水电即为农村水电，是一项历史的、发展的、与时俱进的伟大事业。
２农村水电的定性与定位。中华人民共和国ＳＬ３０－２００３《水电农村电气化标准》规定：农村水电是指主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网。
１）从定性上讲，农村水电指的是中小水电可再生清洁能源、绿色能源，不是指的常规煤电能源。依靠农村水电建设农村电气化，就是突破单纯依靠常规煤电长距离送电，在广大中西部地区、少数民族地区和东部山区建设农村电气化不经济、不科学、不可能的旧模式；就是按照邓小平、胡耀邦同志在改革开放初期讲的建设中国式农村电气化、有中国特色的农村电气化。
２）从含义上讲，农村水电不仅指电源，而且指与其配套的电网，是中小水电电源电网的统称。它属于独立配电单元范畴，类似于美国农电合作社，既有电源，又有电网，供需直接见面，并与主网进行电能交换交易，余电上主网，不足从主网购入。按照国务院国发〔２００２〕５号文件的规定，从全国农村水电的总体讲，首先要加强电网建设，待监管体系、分层次区域电力市场和有关的技术支持系统已经建立等条件成熟后，在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。配电网在自身电力电量平衡的基础上，竞价上输电网消化余电，并通过向输电网购电，或与发电企业签订合同借网向本配电网供电，保障向最终用户供电和服务。
３）从定位上讲，凡主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网，不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本，只要坚持为农业、农村、农民服务的方向，主要为农村及地方经济社会发展提供电力，即为农村水电。包括通过与地方签订协议，由民营资本异地开发中小水电借网向本地区农村与地方经济社会发展提供电力，坚持“三农”服务方向，也为农村水电。
４）《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔２００２〕２号、〔２００３〕３号）将农村水电列为“周期短，见效快，覆盖千家万户，促进农民增收的效果更显著”应予重点支持的农村中小型基础设施；要求“扩大投资规模，充实建设内容”；要求“启动‘小水电代燃料’试点，巩固退耕还林成果，实现有效维护和运营。”
３农村水电是水利事业的组成部分，关系水利、农业、能源、生态环境建设。
１）农村水电是水资源可持续利用的重要内容，是治水办电、中小河流开发治理和水利工程综合利用的产物，是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分。农村水电资源、农村水电工程、农村水电资产是水资源、水利工程、水利资产不可分割的组成部分。
２）农村水电坚持为农业、农村、农民服务的方向，同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发相结合，为扶贫开发、保护与改善生态环境和经济社会可持续发展服务，为贫困山区、老少边穷地区全面建设小康社会提供支撑和保障。
３）农村水电建设既解决当地用电问题，又培育优势产业，带动关联产业，营造和增强造血功能与机制，同时统筹发电、供电和用电，协调扶贫、生态和水利建设，有效解决人口、资源、环境问题，解放和发展农村社会生产力。
４）农村水电建设关系水利、农业、能源、生态环境建设。农村水电工程既是水利工程、农业农村基础设施工程，又是农村能源工程和生态环境建设工程。
４新世纪农村水电及电气化建设进入新阶段，肩负新使命。进入新世纪，以贯彻落实中共中央中发〔２００２〕２号文件、〔２００３〕３号文件与党中央、国务院领导同志的重要指示和实施国务院批准的“十五”４００个水电农村电气化县建设为标志，我国农村水电及电气化建设进入新阶段，肩负着新使命：
一是实施小水电代燃料生态保护工程，促进退耕还林和天然林保护，保护生态，改善环境，为实现可持续发展服务；
二是实施农村水电致富工程，增加农民收入，促进贫困地区脱贫致富，为新时期中央扶贫攻坚计划服务；
三是开发中西部地区和东部山区丰富的农村水电资源，建设中国水电农村电气化，即在农村水电初级电气化建设的基础上，适应全面建设小康社会的要求，以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面发展为主要目标，并建立五年一个目标的滚动发展机制，建设不断扩大范围、提高水平的农村电气化，为地方和农村经济社会全面发展服务。
５大力发展农村水电，建设水电农村电气化，为实现文明可持续发展作贡献。紧紧把握时代的脉搏，充分发挥我国农村水电资源丰富的优势，大力发展农村水电，建设中国特色水电农村电气化，实施小水电代燃料生态保护工程，走经济效益、社会效益和生态效益相统一的可持续发展道路，走生产发展、生活富裕、生态良好相结合的文明发展道路，是适应和满足贫困山区、老少边穷地区农村和地方经济社会全面发展的需要，是为解决电力供求不平衡、缓解部分地区电力供应紧张状况提供补充电力的需要。锲而不舍、与时俱进地走下去，必将为实现我国物质、政治、精神、生态文明的经济社会可持续发展，作出一个方面的较大贡献。

６中国农村水电具有与时俱进的强大生命力。历代党和国家领导人的讲话和党中央、国务院的指示，及建国５０多年来农村水电的艰辛发展历程，充分表明：广大人民群众的需求、拥护与支持是农村水电发展的源泉基础，党和政府的关心与重视是农村水电发展的根本保证，解放思想、实事求是、与时俱进的思想是农村水电发展的不竭动力。农村水电是贫困山区农民的伟大创举，是改革的先行，是开放的先锋，是科技进步的实践者，是政策创新的体现者。农村水电启示人们要以不畏艰险的创新意识与勇气去克服困难，要以开拓进取的创新眼光与态度去奋发工作，要以坚韧不拔的创新意志与信念去探索追求。国际社会评价中国农村水电、小水电是媲美“三峡”的中国伟大工程。中国农村水电具有与时俱进的强大生命力。
７实施农村水电及电气化建设，是践行“三个代表”的体现。实施农村水电及电气化建设，是一项关系自然、社会、技术、经济各个方面的系统工程，既要科学组织生产力，又要合理调整生产关系，还要适时完善上层建筑。是促进农村先进生产力发展的重要措施，是推进农村先进文化发展的重要措施，是改善农村生产生活条件、促进山区脱贫致富的治本方式，代表着广大贫困山区、老少边穷地区人民的根本利益，是践行“三个代表”的体现。
８农村水电具有地方性、自主性、政策性、双重性和准市场竞争性的基本特征。农村水电的特征可以归纳为很多条，但从基本角度和战略角度看，主要有五条，即地方性、自主性、政策性、双重性和准市场竞争性。
１）地方性。发展农村水电、加快农村电气化建设，是实现农业和农村现代化的重要条件。包括国家投资、社会投资和引进外资在内，主要由地方组织建设和管理。农村水电建设是农村和地方经济社会发展战略的重要组成部分。
２）自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、使用权四不变。
３）政策性。农村水电是在冲破束缚生产力发展的生产关系，解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的，具有强烈的政策性。要求实行“自建、自管、自用”方针，坚持自力更生、艰苦奋斗，反对上划、平调，维护投资者合法权益；坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展；坚持供需直接见面，有供区市场和服务对象，实行办电与管电管网和服务用户的结合。要求实行“以电养电”政策，实行股份制办电，按股分红，中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金，继续用于农村水电及电气化建设。这些政策措施突破了计划经济模式，率先跨入了市场经济和建立投入产出良性循环、滚动发展机制的范畴。
４）双重性。农村水电既是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分，作为可再生清洁、绿色能源，又是电力工业不可或缺与不可替代的重要组成部分。
５）准市场竞争性。实现经济效益、社会效益、生态效益高度统一的农村水电工程，是基础性、经营性与扶贫性、公益性、生态性相结合的工程，是准市场竞争性工程。农村水电的社会公益、生态服务性，决定它不完全受建立在竞争基础上的市场规则的约束，不允许以盈利为惟一目标，而不要社会公益、生态服务目标；但它同时也具有经营性，要重视市场竞争，努力建立和完善竞争机制，不断提高竞争实力与能力。“准市场竞争性”是指“一定范围和一定程度的非市场竞争性”，而不是“无市场竞争性”，因此，不应把农村水电工程当作政府的“福利工程”来经管，而应在通过国家实行优惠政策体现社会效益、生态效益的基础上，完全按照企业的要求来经营。
９农村水电还具有超前性与外延性，以及实施联网的必然性。
１）超前性与外延性。电量是电能的集结，电力是电能的集结密度。适应和满足市场需求实施电力电量平衡，起主导作用的是电力平衡，电量的不平衡是电力的不平衡派生的。解决供需矛盾、增加供电能力的关键是发展电力，要主要依靠外延扩大再生产；而效益的发挥，则是在电力平衡的基础上，充分有效地使用电量。这一特征决定了发展农村水电的超前性和外延性。要求我们不能滚铁球，死守老摊子；更不能滚泥球，越滚越小；而必须滚雪球，创新、开拓，进取、发展。“发展是硬道理”，对农村水电显得尤为重要。
２）实施联网的必然性。水能资源和电力负荷之间存在着不平衡性。同时就一个行政单元来讲，电源的增长呈阶梯形，而负荷的增长一般呈斜线，叠加在座标图上则反映为缺电—平衡—余电—平衡，再缺电—再平衡—再余电—再平衡，这是推动电力工业发展的内在规律。以上突出反映了实施联网的必然性，要求农村水电走联网之路，实施县内联网、跨县联网、与更大的地区性电网联网、与国家大电网联网，以及打破省际之间市场壁垒，实施边境地方小电网跨省联网，交换交易电能，优化资源配置。只有这样，才能比较好地实行余缺调剂，适应和满足负荷需求，保障安全，发挥效益；才能建立比较深厚的技术经济基础，保障和促进农村水电巩固发展，并在此基础上更好地实施产权制度改革，建立和完善现代企业制度，规范地实行公司制改组、商业化运营、法制化管理。
１０农村水电具有突出的资源优势、区位优势和比较优势。我国水能资源十分丰富，其中可供开发利用的农村水电资源１．５５亿千瓦，居世界第一位，现仅开发３３００万千瓦，占可开发量的２１％，继续开发农村水电有着得天独厚的条件。农村水电资源遍布全国各地，主要集中在长江上游、珠江上游和黄河中上游的边远山区、少数民族地区和革命老区。这些地区地域大、人口少、负荷分散，不适宜大电网长距离输送供电，而农村水电具有分散开发、就地成网、就近供电与投资省、成本低、工期短、见效快的特点，特别是农村水电资源丰富的地区多属退耕还林还草区、天然林保护区、自然保护区和水土流失重点治理区，因而在实施西部大开发战略开展农业、水利、能源基础设施建设和生态环境建设中，农村水电有着突出的资源优势、区位优势和比较优势。
１１农村水电在农村和地方经济社会发展中发挥了巨大作用。建国５０多年来，特别是改革开放２０多年来，在党和国家的关怀、重视下，我国农村水电从无到有、从小到大，从单站发电到联网运行，从建设县电网到建设农村水电初级电气化，从小、散、弱到资产重组、结构调整、制度创新和建设适应全面建设小康社会要求的中国水电农村电气化，发生了翻天覆地的变化。已由建国初期星星点点的农村“夜明珠”，发展到现在农村水电装机３３００万千瓦，年发电量１０８４亿千瓦时，水电资产现值３０００多亿元，担负着全国１?２地域、１?３县、１?４人口供电任务的农村水电行业。我国发展农村水电、建设农村水电电气化，突破了单纯依靠常规煤电长距离送电建设中国特色农村电气化不经济、不可能的旧模式，不仅在边远山区、少数民众地区和革命老区比较好地解决了发展中国家共同面临的农村能源、生态环境和消除贫困的问题，而且还在增强民族团结、促进边疆繁荣稳定方面发挥了巨大作用，在农村和地方经济社会发展中起到了不可替代的历史作用，得到地方政府和人民群众的热烈拥护和支持，被老百姓誉为光明工程、致富工程、民心工程，同时也得到了国际社会的高度赞誉。经过几十年的发展，农村水电行业形成了一套行之有效的方针政策、完整的管理体系和一整套建设管理规程、规范及标准。现代科技已广泛应用于农村水电行业。全国已有１８个省（区、市）成立了以资产为纽带的省级水电公司，还组建了７０多个地区性水电公司，其中１２家公司股票上市。全国农村水电已具备了较大的规模和实力，为新时期实施农村水电致富工程、水电农村电气化工程、小水电代燃料生态保护工程、农村水电供电区农网城网改造工程、边远地区无电乡村光明工程、农村水电现代化工程提供了良好的基础。
１２农村水电及电气化建设的基本经验和存在的主要问题。
１）基本经验
一是党和国家领导人亲自倡导，国务院政策扶持，省级党委、政府高度重视，有关部门大力支持，市（州）、县级政府认真组织实施，广大人民群众积极参与。
二是坚持大小电网并举共存、各有侧重、协调发展，稳定和完善农村水电管理体制，有一个长期稳定并不断完善的行业管电机构和一支稳定并不断提高水平的技术与管理队伍。
三是结合江河开发治理兴水办电，发挥水资源综合利用优势和功能，发电、防洪、灌溉、水保、供水相结合，以水发电，以电养电补水，以电促农兴工，以电代柴代燃料和治理水土，统筹协调资源、环境、生态、扶贫和水电电气化建设。
四是分散布点、就地开发、就近成网、成片供电，建立地方独立配电公司，符合中小水电资源分布状况，适应农村社会生产力发展水平，符合电力工业体制改革方向。
五是坚持执行“自建、自管、自用”、“谁建、谁有、谁管、谁受益”和“小水电要有自己的供电区”、“以电养电”、６％增值税率等方针政策，调动了各级各方面办电的积极性。
六是走股份制、集团化道路，实行结构调整、资产重组、制度创新，建立以产权为纽带，兼备投资主体、融资载体、开发经营实体功能的省、市级水电集团公司和股份制企业，构筑新体制、新机制和新的市场主体，为在农村水电供电区农网城网改造中获得“一省两贷、多贷”，克服电力垄断体制给农村水电带来的前所未有的冲击与困难，作出了重要贡献；为主要参加“输配分开、竞争供电”的电力配电端体制改革，取得了时间与空间，增强了实力和活力。是对反映社会化生产规律、合理配置社会资源、促进社会生产力发展的公有制有效实现形式作出的有益探索，是农村水电及电气化事业发展的动力和趋势。
２）当前存在的主要问题
一是开发程度低、用电水平低。我国农村水电的开发程度仅为２１％，远低于水能资源丰富和较丰富的国家，大量的可再生清洁能源和绿色能源还在白白地流失。贫困山区和老少边穷地区经济发展落后，用电水平仅为全国平均水平的１/３，世界平均水平的１/１０。
二是退耕还林、天然林保护任务重，农民烧柴严重威胁退耕还林和天然林保护成果的巩固，迫切要求实施小水电代燃料。
三是农村水电作为我国最主要的可再生清洁能源和绿色能源，不足全国总发电量的５．５％，这是我国可再生清洁能源和绿色能源的比重远远低于欧美发达国家的直接原因。社会对开发可再生清洁能源、绿色能源的重要性缺乏足够的认识，对减少温室气体和污染排放、保护生态环境缺乏有效的政策和相应的措施。
四是电力工业中的垄断经营尚未打破，完善的区域电力市场尚未建立。大电网和所属“三产”、“多经”企业违背国家法律法规文件规定和程序，上划、代管、虚设产权控股、低价收购农村水电国有资产，造成了严重后果。２００３年８月三部委国资改革〔２００３〕３７号文下发后，此类现象得到基本制止，但已造成的后果尚待清理、纠正。大小电网联网小网小站得不到公平待遇。一些地方长期限制农村水电上网电量，有的小水电５０％以上的水量白白浪费；一些地方任意压低农村水电上网电价，更没有按清洁绿色能源实行合理电价。电力垄断体制仍在阻碍农村水电发展。
五是对农村水电的属性与特点缺乏认识。一些地方在减持国有股时，实施不规范操作，造成农村水电国有资产大量流失。一些地方撤销水行政主管部门水电管理机构，划走水电建设政府职能，出现农村水电资源无序开发和“四无”（无立项、无设计、无验收、无监管）工程现象，造成资源闲置、浪费，有的被破坏，直接威胁生命、财产安全。一些地方无证设计、伪劣设备产品、无资质施工队伍充斥农村水电设计、设备、建设市场，留下严重质量隐患。
六是农村水电资产分散，企业规模小，经营粗放的状况还需进一步改变。在实施农村水电股份制集团化改革中，尚需认真与妥善处理好省级、市（州）级、县级之间产权权益关系，以利充分发挥和调动各级各方面的积极性。
七是法律法规建设滞后。行之有效的方针政策未得到全面贯彻执行，法律法规建设特别是正确理解执行滞后，不利进一步激发国家、集体、个人和各类经济主体多渠道投资开发农村水电的积极性，并影响有效维护和运营。
１３农村水电职能机构建设。１９９８年下半年以来在电力垄断体制的严重影响下，我国农村水电及电气化事业受到建国以来前所未有的冲击，直到现在这种影响尚未得到根本消除。我们仍在不断为排除人为造成的困难而消耗精力和时间，艰难地进行工作，特别是一些地方的行业基层迄今仍不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱，影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。建国以来，水利、电力几分几合，但农村水电及电气化事业始终由水利部门组织实施和管理。农村水电是一项主要属于基础性、扶贫性、公益性、生态性的事业，要求发挥政府主导作用，履行政府职责。要遵循农村水电及电气化事业改革发展的客观实际和内在规律，切实加强水行政主管部门的农村水电管理，包括依法行政、行使行业管理和指导企业管理。各级水行政主管部门都要加强和完善农村水电职能机构建设，肩负起依法行政和加强农村水电管理的责任，行使以下职能：
１）研究拟定农村水电及电气化发展战略、中长期发展规划，经批准后负责组织实施。
２）研究拟定保护、管理和配置利用农村水电资源的政策；组织编制中小河流水电资源规划、区域农村水电资源规划；拟定农村水电资源交易管理办法，并组织实施和监督管理。
３）负责农村水电建设项目有关文书的审批、审查或审核。
４）负责农村水电设计市场、设备市场、建设市场的规范、监督和管理。
５）负责农村水电站水工建筑物安全监督；指导农村水电发供电生产安全，协调处理重大安全事故。
６）制订农村水电及电气化的标准、规程、规范和办法，并组织实施。
７）指导农村水电体制改革，推进资产战略性重组，加快改革发展；监督本级和指导下级农村水电国有资产管理。
８）指导农村水电电源、电网和管理现代化建设，以农村水电现代化为龙头加强行业管理。
９）组织编制水电农村电气化建设规划，并组织建设、管理和验收。
１０）组织实施水利系统农电体制改革、农网与城网改造和城乡同网同价。
１１）组织编制小水电代燃料生态保护工程规划，并组织建设、管理和验收。
１２）组织编制有水无电地区无电县、无电乡、无电村、无电人口的农村水电建设规划并组织实施，解决这些地区无电人口的用电问题。
１３）联系协调国际小水电中心与地方联合实施的农村水电基地建设，协调开展农村水电及电气化的对外合作与交流。
１４）负责水利系统电力工业及农村电气化统计工作。
１５）指导农村水电行业协会工作，加强行业管理。