[摘要] 政策性银行的经营困境体现在资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾,并由此使其金融支持的成本持续上升,无法满足企业“走出去”战略的融资需求。经济发展所需要的金融支持,尤其是对企业“走出去”提供的长期资金金融支持,需要一种重新配置“国家信用”的崭新金融安排,即实行“商业化运作”改革。商业化改革的任务是增强政策性资金的金融效用,开展多元化的商业性业务运营,通过提升国际化程度建立风险管理机制,从而解决政策性银行自身存在着的低效率高风险的问题。本文重点研究了政策性资金运作模式与效果和国际化市场运作的战略选择问题。
[关键词] 政策性银行 海外投资 商业化运作 金融支持
全国金融工作会议提出了以“商业化运作”为主旋律的政策性银行改革目标,明确了政策性银行的改革方向。从国际经验来看,政策性金融具有随经济金融发展“协调弱化”的特征,政策性金融的弱化淡出并以“渐进式过渡”的方式向商业化方向发展已是大势所趋。当前,如何通过政策性银行的“商业化运作”改革实现进一步改进和完善金融服务,支持企业更好地“走出去”,是我们面临的一个重要课题。因此,适时研究针对为实施“走出去”战略服务的政策性银行的改革问题具有实践指导意义。
一、我国政策性银行的经营困境与改革取向
经济全球化给更多企业带来了跨国经营的机会与动力。推动有实力的中国企业“走出去”,是中国政府确立的重大政策目标。从上述发达国家政府和企业运用的手段来看,中国政府只有制定适应国际竞争潜规则的发展战略和相应措施,增强我国企业的应变能力,才能使它们在国际竞争中不至于输在起跑线上,并能够有效帮助高素质的中国企业在国际竞争中获胜。我国尚处于实施“走出去”战略的起步阶段,需要政府和政策性资金发挥应有的作用,调动各方面的积极因素,建立各种相关的支持体系,特别是建立与完善金融促进体系,形成产业资本与金融资本的互动关系,以保证“走出去”战略的顺利实施。从我国的实际情况来看,需要研究协助相关企业参与国际竞争的政策策略,需要建立一套完整的支持“走出去”的金融政策体系,增强提高国际竞争力的国家手段。
目前承担对中国企业提供海外投资政策性融资支持职责的唯一机构是中国进出口银行。1997年,根据中国人民银行的批示,中国进出口银行正式开始允许对中国企业的海外投资活动提供融资支持。随着“走出去”战略的提出和具体落实,我国政府对企业的海外投资活动从较为限制转为鼓励、引导、促进和保护,从鼓励以出口为目的的海外投资扩大到以资源占有和开发、获取技术为主要目的海外投资,与政府政策导向的转换相配合,中国进出口银行对我国企业海外投资的支持力度也因此开始逐渐加大,特别是进入2003年以后,国家明确对海外投资活动要大力支持,政策的全面“开禁”使进出口银行海外投资信贷业务发展势头尤为迅猛。然而,相比方兴未艾的中国企业海外投资的融资需求来说,中国进出口银行海外投资融资服务依然还有很大空间,而且自身也存在着一些问题。
政策性金融是长期稳定资金的重要供给者,但我国的现实情况却是它们无法满足经济增长和海外投资对长期稳定资金的需求。政策性银行的经营困境具体体现在资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾上,同时,政策性银行风险管理机制的薄弱和风险补偿机制的缺乏,也制约了政策性银行自身抵御风险的能力。而且,在实际工作中,传统的政策性银行作为政府出纳,存在着严重的制度缺陷,它们主要依赖政府补贴,实行保本微利的目标。由于我国政策性银行资本补充仅仅依赖政府注资或政府担保下的债务融资,单一的资本补充渠道使其资本充足率随着银行贷款规模的增加而进一步降低。资本充足率低直接影响了我国政策性银行抵御风险的能力。低资本充足率和高不良贷款率是我国政策性银行的现状,要维持政策性银行的运转只能依靠政府的财政补贴。这种低效率和高风险的现状不仅影响到其自身的资产回报率,从而制约了其长期运作的能力,而且也限制了其政策性金融功能的发挥。当制度运行的成本超高社会难以承受的范围时,制度的变迁在所难免。
建立在商业化基础上的政策性银行运行模式将伴随着金融创新和业务品种多元化出现业务综合化趋势,并且伴随着资本市场融资能力的强化越来越多地向资本市场渗透。而这些都强调商业效率原则。政策性银行将由“高政策的单业务模式”向“政策主导的多元业务模式”转变,从长期贷款适度扩张发展到证券承销、股权收购等投资银行领域,向“全能银行”的方向发展。在新形势下政策性金融机构的发展方向是对其功能的重新定位,扩大支持范围,增大支持规模,创新支持模式,构建适应我国“走出去”发展战略要求的新型的政策性金融支持体系。当前我国企业跨国经营发展中的主要矛盾之一就是跨国经营的可持续发展需求与金融发展相脱节,融资体制发展落后使长期资本需求难以满足。要解决制约可持续发展中的长期资金瓶颈问题,就要深化我国融资体制的改革,寻求解决融资困境的有效方式,建立一种可以重新配置“国家信用”的、可以为企业“走出去”实现可持续发展提供长期资金支持的金融制度安排。
二、政策性资金提供金融支持的模式与效果分析
海外投资金融支持是政府为避免直接的财政带来的经济政治纠纷和与世贸规则发生冲突而可以借助的一种重要经济性手段,它实际上是一种政府间接财政资助手段,但因为通过金融机构提供金融服务的方式来达到海外投资促进的目的,具有间接性、隐蔽性、经济性,因而可以有效避开直接财政资助带来的一些麻烦,并提高海外投资扶持的专业性和效益性,是现代市场经济和经济全球化条件下最重要也是最普及的一种政府海外投资促进手段。
政策性资金是一国政府为实现国家特定的经济和社会发展目标而对市场中某些类型经济主体或经济行为提供的无偿或优惠支持资金。它是政府以其社会财富再分配职能为依托,运用公共资金对需要扶持的特定领域或对象进行支持和帮助,以干预市场主体利益分配的政策性行为。在我国,提供政策性资金支持的主体主要是国家财政和政策性银行。依照政策性资金支持的条件或形式,政策性资金的支持形式大致可归结为直接支持模式和间接支持模式两种类型。直接支持模式指政府资金通过设立政策性机构直接参与市场运作,以实现政策目标;间接支持模式指政策性机构不直接参与市场运作,仅对市场主体符合政策目标的行为或后果进行补贴,以鼓励此类行为。按照政策性资金借助的媒介,每种渠道内都有直接和间接支持两种模式。例如,在政策性机构直接对企业提供支持时,可以对符合政策要求的企业进行无偿支持或股权投资(直接模式),还可对其进行税收减免和利息补贴(间接模式);在借助金融机构支持时,可以通过设立政策性银行、风险投资公司等机构参与市场运作(直接模式),也可以通过对商业银行或投资公司进行利息或收益补贴;在借助担保机构支持时,既可以设立政策性担保机构对商业银行贷款提供担保,还可以通过对商业性担保机构代偿风险提供补贴以刺激担保机构的发展,进而促进商业金融机构对企业加大信贷投入。
从性质上看,海外投资金融支持包括商业性金融支持与政策性金融支持。在正常市场条件下,商业性金融是一切经济活动的融资主渠道,但海外投资活动中的高风险性及国家风险因素等特点,使商业性金融往往在很多具体领域或项目上不敢、无力或很少涉足,从而使由政府提供后盾支持的政策性金融成为在海外投资发展初期提供金融支持的主导力量。政策性金融以国家信用为支持,可以在不改变原有市场均衡金融价格的情况下,使经济社会中的资本供应增加,从而提高社会产出。在海外投资活动中,政策性金融的作用表现在它通过向海外投资企业及参与的金融机构提供条件相对优惠的融资支持与风险保障,使海外投资的起始风险点相对降低,因而使商业性资金介入意愿增强,从而增加参与海外投资的资金数量。因此,评判政策性资金的政策效果的依据应当是通过实证分析的方法研究不同支持模式的资金运作效率(包括支持对象的明确性、范围),对商业性机构、社会资本的杠杆放大作用(包括通过示范引导和改变投资风险—收益分布),对完善市场机制的贡献(包括对融资市场失灵的弥补、对高科技企业、商业机构建立符合市场经济规则的经营机制的促进)等问题。
政策性资金追求的应当是社会效益的最大化,其导向作用在于激励市场主体朝政策设定方向努力,通过政策性资金的各种有效运作方式,例如提供信用担保,改变社会投资者对高科技企业投资时面临的风险—收益分布,降低其投资风险,提高收益,从而激励其投资积极性,达到以少量的政策性资金带动巨量社会资金的杠杆效应。与直接投入相比,政策性机构的运作示范效应更为重要,其示范引导作用表现为,政策性资金介入某些产业或者开发项目相当于向商业金融机构传递了一个国家要大力支持和发展这些部门的信号;其次,通过政府资金的投入,可以促使部分企业迅速成长壮大,带来丰厚的投资利润,吸引商业机构投资;再次,通过政策性资金的各种有效运作方式,如提供信用担保,改变社会投资者对部分企业投资时面临的风险—收益分布,降低其投资风险,提高收益,从而激励其投资积极性,达到以少量的政策性资金带动巨量社会资金的杠杆效应。
我国企业海外投资的发展包括融资问题的解决最终必须在市场机制框架内实现,因此,政策性资金应尽量朝着以“商业化运作”改革的方向努力,通过一系列相应政策措施的制定和落实,增强对社会资本的吸引力。所以,政策性资金的有效运作应当表现为对海外投资企业融资市场机制的建立和完善起到促进作用,使这些企业的融资问题最终通过市场机制解决,实现近期目标与长远目标的有机统一。由于间接支持模式不论就其运作的效率、政策放大作用,还是对市场机制的完善作用,都要优于直接支持模式。所以,政策性资金的运用应当以间接模式为主,这样既可以减轻政府的财政负担,又可以减少政策性资金干预市场运行的负作用,有助于市场经济体系的建设和完善。
三、以国际化运作方式实现政策性目标的战略选择
企业“走出去”战略也要求政策性银行“走出去”,与“走出去”的企业相伴相生,实施跟随战略。因此,对于主管外经贸业务的政策性性银行来说,提高国际化程度是其改革的另一项任务。在金融自由化浪潮的影响下,伴随着国际融资和业务拓展能力的增强,主管外经贸业务的政策性银行的国际化趋势也必将日益显着。同时,在国际资本运营方面,我国上市公司已经取得了成功经验。这表明我们面临的战略性课题是深入研究政策性资金运作与国际资本市场发展之间的互动关系,深入研究以市场化方式实现政策性目标的运营机制问题。自主创新标志着我国国家战略的重要转型,而构建以市场为导向的自主创新体制,离不开国际资本市场的推动。以资本创新推动自主创新,依靠以国际资本市场为核心的金融体系的发现和推动机制,通过提升国际化程度增强政策性银行的金融创新能力和全面风险管理能力,是当下的现实选择。
目前,高科技产业的发展尤其是融资问题已经引起政府和社会的高度重视。由于商业机构及社会资本对部分高科技企业投资信心不足,积极性不高,因而政府通过政策性来引导和带动社会资本支持高科技企业跨国经营十分重要。政策性资金支持的有效性对于建立一种符合市场经济规则的高科技企业融资机制具有重要意义。多少年来,我们都重视对高科技产业的融资,但进展缓慢。一个重要原因就是长期以来缺乏与高科技产业的发展相适应的市场化的金融平台。在这一平台体系中,资本市场是最为重要的环节之一。过去30年全世界高科技产业都出于美国,其中资本市场的发现机制是重要原因之一。美国的科技创新风起云涌,被称作“硅谷模式”,实际上指的是从风险投资到资本市场的一个体系,也是一种把科技创新者和科技的投资者撮合到一起的机制。美国有一个以强大的资本市场为主体的高效的金融体系,这个机制赋予它不断产生新的微软和比尔·盖茨的能力。而这个机制是我们中国最需要研究和借鉴的。正反两方面的经验告诉我们,科技创新还是要更多地依靠市场的力量,依靠以资本市场为核心的金融体系的发现和推动机制。因此,我们需要认真研究政策性资金运作与资本市场发展之间的互动关系,研究如何提供全方位、多品种、多渠道的政策性金融支持的问题。
在国际资本运营方面,我国上市公司已经取得了成功的经验证据。国内着名的“京东方模式”是作为上市公司的北京京东方科技集团股份有限公司通过资本运营方式创立的,其主要经验是:围绕“打造显示领域的世界级企业”战略目标,不断培育技术优势,努力拓展产业优势,充分利用资本市场,形成了独具特色的“境外收购—海外融资—国内建设—带动配套”模式。它打破了吸收外资主要依靠外商投资企业的固有格局,真正做到了“引进来”与“走出去”相互结合、相互促进,在较短时间内培育出中国有实力的跨国公司。“京东方模式”是一个成功的案例,成功的关键在于不失时机地运用资本运作手段获取市场资源和核心技术,并实现了核心技术向国有企业的迅速转移。同时,该案例向我们说明了资本市场在促进高科技企业跨国经营方面的积极作用,而问题在于我们如何运用资本市场,如何实现资本创新。近年来,北京市的高科技企业还在创造通过跨国经营获取优势的新模式,即企业试图通过跨国经营在技术资源、销售资源或原料资源等方面获取优势,集中表现为2002年以来中国企业开展的新一轮跨国并购,其中包括1984年在北京中关村起家的,而在2004年收购美国IBM全球电脑事业并跃居全球第三大电脑制造商的中国联想集团。北京市中关村科技园区创造了有中国特色的高科技产业发展经验,提供了很好的典型案例。由此可见,我们面临的战略性课题是深入研究政策性资金支持高科技企业海外上市、跨国并购的方式及其杠杆放大效应,深入分析政策性金融与高科技产业发展的内在关系,探讨政策性金融可持续发展的路径选择。在新形势下政策性金融机构的发展方向是对其功能重新定位,扩大支持范围,增大支持规模,创新支持模式,构建适应我国“走出去”发展战略要求的新型的政策性金融支持体系。
随着政策性银行国际化程度的提高,我们需要进一步加深对市场机制的研究,并且将成熟有效的国际资本市场运作纳入市场化的风险管理和战略选择之中,根据政策性银行的自身特点和业务需求创新性地运用国际资本市场的功能实现有效避险,寻求市场化的偿还机制和退出机制。现代金融专业化经营的一个重要特征是形成了针对不同期限融资进行分别管理的金融行业微观结构。商业性金融比较重视期限的分散化管理,而政策性金融则面临着时间链条较长、风险积累等问题。对于主管外经贸业务的政策性银行来说,需要探讨依托国际资本市场设计不同的政策性金融偿还机制和退出机制,科学管理由于融资期限造成的对政策性银行的风险,形成良好的预警系统和风险识别、消化机制,防止风险积累,从而实现“政策导向选择项目入口——开发性金融孵化——实现国内外资本市场出口”的战略选择。
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