三、完善城镇社会保障体系试点情况

辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作自2001年7月启动实施以来，已取得明显的阶段性进展。
——养老保险统筹基金与个人账户实行分别管理，做实个人账户；调整养老金给付办法。
分离统筹基金与个人账户的联系。企业缴费全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户，个人账户规模从11%降为8%；统筹基金不再占用个人账户资金。同时，职工个人缴费比例由基数工资的5%调为8%；个人账户予以做实。截止2002年9月末，全省已累计做实个人账户基金35.74亿元，因做实个人账户而新增的基本养老基金缺口全部由财政填补，其中中央财政占75%、地方财政占25%。①
调整基础养老金计发办法。职工达到法定退休年龄且个人缴费年限满15年的，基础养老金月标准为职工退休时全省上年度职工月平均工资的20%，缴费年限超过15年的，每超过一年增发全省上年度职工月平均工资的0.6%，总体水平控制在30%左右。将过渡养老金的系数调整为1.2%。对于未参加基本养老保险统筹、已经没有生产经营能力且无力缴纳基本养老保险费的城镇集体企业，不再纳入统筹范围，其退休人员按企业所在地的城市居民最低生活保障标准领取生活费；截止9月底，此项政策已在三个市实施，有1.2万名此类集体企业退休人员按月领取了生活费。
——医疗保险覆盖面扩大。全省14个市都建立的城镇职工基本医疗保险制度，58个实行县级统筹地区中，有39个启动了医疗保险制度改革。对困难县区和困难企业，采取适当降低单位缴费比例、暂不建立个人账户的办法，先行建立统筹基金以解决职工住院医疗保障问题。2002年9月末与2000年末比较，全省参保人数增加311.9万人，增长率为296.8%；覆盖面由12.2%提高到51.2%。
——国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作取得重大进展。截止2002年10月底，共有100.9万名国有企业下岗职工实现了向失业保险并轨，其中协议期满出中心的占25.6%、出中心尚未解除与企业的劳动关系的占12.4%、应解除劳动关系的其他离岗人员占37.9%、新减员者占24.1%，完成计划并轨任务的77.4%。支付并轨人员经济补偿金总额为82.3亿元，其中企业筹集资金占38%、中央财政补助占38%、地方财政承担占24%。已实现并轨人员中，由企业承担全部经济补偿金的占13.2%，由财政资金予以补助的占86.8%；人均领取经济补偿金8157元，实现了低成本并轨。到2002年9月底，全省享受失业保险待遇人数为54.2万人，国有企业的再就业服务中心由2000年底的4081个减少到目前的960个，减少了80%。其中沈阳、大连、鞍山、辽阳、盘锦和葫芦岛等6个市全部关闭了企业再就业服务中心。
对于与企业解除劳动关系的并轨人员，及时为他们接续养老保险关系、办理失业登记；对符合享受失业保险待遇条件的人员，按规定发放失业保险金；对符合低保条件的及时纳入低保范围。目前已有80%以上的并轨人员办理了养老保险接续手续。
——推动企业解决拖欠并轨人员历史债务问题。企业拖欠下岗职工集资款、工资、医疗费、采暖费等债务问题，是困扰并轨工作的重要因素。辽宁省的作法是，在甄别和认定企业债务、明确企业偿债责任的前提下，由政府督促企业做好拖欠债务的偿还工作。省政府下发了偿还拖欠债务工作的文件，并成立了专门工作机构，指导和推动偿债工作。要求凡有能力一次偿还的企业必须一次性偿清；一次性偿还确有困难的，企业与职工在平等协商的基础上签订偿还协议，由政府监督实施。对困难企业，政府通过统筹组织资产变现等方式，拓宽筹资渠道，帮助落实资金来源。诸如，企业通过抵押、出让土地使用权，或者转让国有股权等多种渠道来筹措资金；企业土地使用权出让一时有难度的，市土地储备中心采取先行收购待机转售的特殊方式，先行垫付资金。2002年力争偿还拖欠债务的50%，②到9月底已偿还了25.2%。
——促进下岗、失业人员再就业。在并轨试点过程中，各级政府采取了四项促进再就业扶持措施：一是政策扶持，制定了促进再就业的优惠政策；二是基金扶持，2001年全省共筹集就业扶持基金1.2亿元，为并轨人员再就业提供补助；三是技能培训支持，2001年免费培训下岗失业人员44.3万人，培训就业率达到60%以上；四是就业辅导扶持，截止2001年底，全省已建立职业介绍机构1381个，当年求职登记人数110万人，成交率达51%。对就业困难群体，动员全社会的力量开展再就业援助和困难救助活动，2001年全省共帮助3.6万名就业特困人员实现了再就业。
——城市居民最低生活保障基本实现了“应保尽保”。截止2002年9月，享受城镇居民最低生活保障的人数为154.3万人，比2000年底增加115.8%，占全省非农业人口总数的8%。此外，对城镇低保对象及其子女在就学、就医、冬季采暖等十几个方面给予了特殊照顾和优惠。
——调整财政支出结构，强化政府的社会保障责任。试点以来，辽宁省建立了社会保障资金预算安排责任制，要求各级财政部门调整支出结构，通过压缩公用经费、调整专项支出、调入预算外资金和变现国有资产等办法筹集资金，在预算中足额安排社保资金。省财政调整和完善了对各市社保资金的补助政策，强化市、县政府的社会保障责任，对困难地区予以适当补助；建立了社保资金决算审查制度。2002年1—6月，各级财政筹款28.7亿元，其他方式筹集8.5亿元，③保证了离退休人员养老金的按时足额发放。
——社会保障管理和服务社会化工作取得较大进展。全省县、区以上民政部门都建立了社会保障管理服务社会化工作机构，80%以上的街道、社区建立了社区服务中心、社区服务站，社会化管理服务机构达到1699个。目前，以各种形式纳入社会化管理的企业退休人员有110.8万人，占企业离退休人员的39.9%；登记失业人员和城市居民最低生活保障对象全部纳入社区管理。
——社会保障监督机制已经建立。由政府部门、用人单位、工会组织、职工代表和有关专家组成省市两级社会保障监察委员会，对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。
当前，辽宁试点面还面临着诸多难点，它们主要是：④
——社会保障负担沉重，资金缺口大。据统计，到2002年6月30日，全省企业参加基本养老保险的职工人数为651.3万人，离退休人员为274.9万人，体制内的老人负担率约为42.2%，大大高于全国平均水平；同时，由于多年来辽宁省经济发展滞后，工资水平在全国位居后列，退休人员人均养老金与在职职工平均工资的比率较高，在少数城市已大于1。这些因素加剧了养老保险基金的失衡。此外，该省医疗保险和失业保险支出也高于全国平均水平。预计2002年全省存在基本养老保险基金缺口9.1亿元，失业保险基金缺口6.4亿元。
在城市居民最低生活保障方面，辽宁省要落实国务院关于在2002年实现应保尽保的目标，预计约需资金13.15亿元，但该省地方财政只能筹集到3.2亿元，虽有中央财政补助的3.7亿元，仍存在6.25亿元的资金缺口。如果中央财政不追加转移支付额度，试点成果难以巩固。
　　——企业筹集并轨经济补偿金、偿还拖欠职工债务难度大。辽宁省并轨政策规定，企业在与下岗职工解除劳动关系时应支付的经济补偿金，应由企业自筹20%；与其它离岗人员和新裁减人员解除劳动关系时应支付的经济补偿金，由企业自筹1/3。但是在并轨过程中，大部分企业实际自筹部分难以达到规定比例。
在企业偿还拖欠职工债务方面，从2001年和2002年上半年并轨实践看，有一次性偿还能力的企业较少。2001年实行并轨的51.5万人中，债权人占77.3%；拖欠债务总额28.4亿元（人均拖欠7,136元），一次性偿还债务1.6亿元，尚有94.4%的债务需分期偿还。省政府要求企业在2002年偿还拖欠债务的50%，到9月底实际偿还了25.2%。这些债务的长期拖欠构成了潜在的社会不稳定因素。
——就业形势严峻。辽宁是我国老工业基地，国有企业比重高且历史包袱沉重。在经济体制改革和经济结构调整过程中，大部分企业面临困境，下岗失业问题十分严重。2000年末，在全省420.7万国有企业职工中，各类离岗人员比例高达41.8%；在一些产业结构单一、资源濒临枯竭的工矿城市，离岗人员在职工总数中的比重达到54%。随着下岗向失业并轨工作的推进，大量伪装失业人员迅速显性化，加大了劳动力市场的压力。从就业岗位供求关系来看，全省城镇需要和等待就业者在2001年底约有160万人，2002年就业岗位因GDP增长（预计8%）可增加20万个、因自然减员可腾出20万个，加上通过社区就业和灵活就业方式实现的70万个岗位，总共可安排110万人就业，尚有50万个就业岗位未落实。下岗失业人员大部分年龄偏大、技能单一，再就业难度很大。近几年已实现再就业的人员，多为临时性或季节性就业，工作不固定、收入不稳定，再次失业的可能性很大。预计辽宁省2002年的城镇登记失业率可能达到6%，高于全国平均水平2.2个百分点。严重的下岗、失业问题，成为辽宁省社会保障体制运行的掣肘因素之一。
经过一年多的试点，该省养老保险制度逐步完善，实现了基本养老保险基金现收现付向部分积累的转变；国有企业下岗职工生活保障向失业保险并轨迅速推进；全省社会保障体系逐步完善。但在当前和今后的试点工作仍存在很多困难。由于辽宁试点工作是按照先易后难的原则推进的，因而要在2003年底实现试点的预期目标，所面临的任务尤为繁重和艰巨。
辽宁省试点工作最突出的阶段性成果是破解了“下岗职工出中心难，出中心后与企业解除劳动关系难”的问题。此外，用“公平与效率相结合” 取代“效率优先、兼顾公平” 作为社会保障制度设计的出发点之一，以及强化政府的社会保障责任，通过调整财政支出结构、加大转移支付力度促进社会收入的公平分配，也是辽宁省试点对我国社会保障体系规范化发展的有益启示。同时也应看到，辽宁试点工作呈现的问题和困难，在一定程度上反映着现行政策或制度与社会现实状况之间的矛盾，并具有一定的普遍性，对这些深层次矛盾的关注和解决，有助于我国社会保障制度的规范和完善。

四、我国劳动保障事业展望

（一） 2003年劳动保障事业展望
劳动保障法制建设进一步发展。
2003年，我国劳动保障立法和法制建设将继续发展完善。保障公民基本生存权利的立法理念将成为劳动保障法制建设的基础。《社会保险法》和《工伤保险条例》有望颁行，前者将填补我国社会保险立法的空白，提升社会保险的立法层次和约束力，规范和保障社会保险事业的发展；后者将取代1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》，我国的职业伤害预防和赔偿法律制度将更加完善和规范，劳动者的职业安全将得到强有力的保护。有关劳动保障的行政法规和行政规章也将进一步健全和完善。
随着法律制度的健全完善，以维护劳动者权利为宗旨的行政执法和司法制度也将得到改善并将向劳动者倾斜，目前较为普遍存在的劳动者维权投诉难、查处难、损害赔偿执行难的局面将有所改观，劳动保障领域的官僚主义和行政腐败、司法腐败行为将得到进一步遏制。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的法制原则在劳动保障法制建设中将得到更加深入的贯彻。
政府的社会保障支出继续增加。
近些年来，我国社会收入分配差距加大、失业问题日趋严峻、城市贫困人口增加等社会问题，以及社会保障供给与保障需求之间的矛盾、社会保障的体制性矛盾日益突显。为克服这些问题和矛盾，政府制定了一系列保障政策和措施，并逐渐加大了对社会保障转移支付的力度，对各项社会保障政策的贯彻实施起到了有力的支撑作用。在未来的一定时期内，引致现存社会问题的各种因素仍然存在，其社会效应不可能在短期内消除。因而可以预见，社会保障支出在政府财政支出中的比重将持续增长。
预计在2003年，政府将加大财政支出结构的调整力度，动员更多的财政资金用于偿还养老金债务、扶持就业和再就业、补贴国有企业下岗人员生活费和城市居民最低生活保障费，为体制外低收入困难群体及其家庭提供必要的食物、医疗、教育援助。中央财政的支出仍将集中投放到破产、停产、半停产企业集中和下岗失业率较高的地区、中西部贫困地区，以及社保基金缺口较大的地区。
政府财政中社会保障支出的增长，表明在我国社会保障的筹资结构中公共部门缺位状况正在转变，“资金来源多渠道”的目标逐渐实现。但中央财政转移支付仍将沿袭非制度化的补贴方式下拨。政府的转移支付行为尚待制度化，以便在社会保障体系中发挥规范的、持续的作用。
社会保障发展趋势。
——养老保险。2002年决定养老保险运行趋势的各种因素将在2003年继续发生其作用，未来一年的走势与已往的轨迹一般不会发生较大的偏离。随着劳动保障管理服务社会化工作的推进，养老金社会化发放的比例将联动增长，按时足额发放率将继续提高，但由于2002年的两项指标均已达到99%左右的水平，总体上的增长的空间已不很大，剩余空间的填补主要取决于后进地区的增长。养老保险扩面工作将有新的发展，但受参保人员退休、失业和离岗后未接续保险关系等减员因素的影响，参保缴费人数净增长率不会很高。养老基金收入在强化征收管理的基础上仍将保持稳定增长，但由于养老金历史债务造成的基金收支缺口问题将长期存在；2002年企业退休人员养老金调高的因素将导致2003年基金支出水平同比增长。
——医疗保险。2003年医疗保险将以规范管理机制、扩大覆盖面、解决困难人群医疗保障问题、完善政策体系为重点，推动基本医疗保险制度的全面实施和稳健运行，提高医疗保险的管理服务水平和运行质量。医疗保险扩面工作将以非公有制单位、股份制企业为重点，并将妥善解决困难地区建立医疗保险制度问题和困难企业参保问题，覆盖人群将达到50%以上，参保人数达到8,500万人。在减轻参保人医疗费负担、建立困难群体社会医疗救助机制等方面有所探索和创新。
——失业保险。在2003年，保险覆盖面将继续扩大，着重解决事业单位和非公有制企业参保问题。探索完善失业保险制度的有效措施，制定界定就业与失业的新标准，使从事灵活就业且收入较低的失业人员也能享受失业保险待遇；切实保障失业者的基本生活。积极探索失业保险功能由失业救助向就业促进扩展，加大失业保险基金用于促进再就业的支出，发挥其促进就业和再就业的作用。
——“两个确保”和城市居民最低生活保障。巩固“两个确保”，仍将是各级政府和劳动保障部门在2003年的重点工作。其中，“确保国有企业下岗职工基本生活保障”政策，是在失业保险制度尚未建立的情况下，将国有企业隐性失业人员“半显性化”（即由“待业”转为“下岗”）的措施；“确保养老金按时足额发放”政策所要解决的，主要是由于基本养老保险基金难以承担养老金历史债务的偿付重负、养老保险基金统筹层次较低以及由企业承担养老金给付的制度性弊端等因素导致的养老金拖欠问题。因而这两项政策都具有过渡的性质。随着下岗保障向失业保险并轨、政府财政转移支付力度的增强和养老金社会化发放制度的确立，“两个确保”在我国社会保障体系中作用将逐步淡出。
最低生活保障作为社会保障体系的“最后一道防线”，将继续巩固、发展、规范和完善。随着我国市场竞争加剧，短期内下岗失业人员将继续增加，一部分群众的生活将面临更多的困难；同时，由于城镇化进程的加快，城镇居民人口也将有较大增长，低保制度的覆盖面将进一步扩大。城市居民最低生活保障将承担更大的责任和压力。2003年将以保证做到动态管理下的“应保尽保”为目标，加强低保工作的规范化管理、完善和规范低保工作的各个环节，低保管理服务水平进一步提高。
——工伤保险。随着《工伤保险条例》的颁布，将形成职业安全和职业伤害保障的政策法规体系和执法监督体系，我国工伤保险滞后的局面将迅速改观，劳动者的人身权利将得到有效的保障。
——生育保险。将以贯彻《2001—2010年中国妇女发展纲要》为目标，得到积极、稳步的推进。劳动和社会保障部将为此制定指导性方案，加强覆盖计划、基金管理、待遇保障方面的政策指导。基金管理和监督工作将进一步加强，对基金结余较多的地区进行重点审查和纠正，保障参保企业和职工的基本权益。生育保险的社会化管理水平将有所提高，为生育保险的可持续发展奠定基础。
——农村居民社会保险有望结束多年以来的徘徊停滞局面。农村最低生活保障将逐步启动。
——机关事业单位的社会保险将加紧推进。
——社会保障管理服务社会化工作将有较大发展。以社区为基础的现代社会工作网络雏型初露端倪，预示出我国社会工作发展的广阔前景。
——劳动保障信息系统“金保工程”建设已于2002年10月份全面启动。这是一项利用先进的信息技术，以部-省-市三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程。2003年，三分之一的省区市作为第一批进入全国联网的单位要完成辖区内各城市的城市数据库和网络建设任务，实现省市间联网和部省互联，建成全国网雏型。2004年，全国绝大多数省区市基本完成辖区内各城市的城市数据库和网络建设任务，实现养老保险全国联网。2005年，所有地区要全面完成建设任务，进一步完善全国社会保险信息系统，增强网络功能，增加网上应用，以网络扫描方式实现各类社会保险业务统计数据的采集。以此为契机，我国社会保障基金省级统筹将得以实现
劳动就业政策。
2003年，扩大就业将成为我国宏观经济调控政策的优先目标。我国将从5个方面广辟就业门路：（1）大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开发社区服务业就业岗位，重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。（2）鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业，积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业，继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员。（3）促进跨地区的劳务协作和对外劳务输出。国家将鼓励就业压力大的地区特别是资源开采型城市和独立工矿区，按市场需求发展接续性产业，组织下岗失业人员到有劳务需求的地区就业，到农村承包荒山、荒地，从事种植业和养殖业。（4）鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产和闲置资产，通过多种方式分流和安置企业富余人员，对破产企业要利用其有效资产安置职工。（5）鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式，为他们灵活就业提供服务和帮助。
（二）政策建议
（1）应亟早制定《社会保障法》。
目前我国已初步建立起社会保障法的体系框架，但在立法形态上尚处于较低层次。首先，现有规范大多以行政法规或政府政策的形式出现，不具备法的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于政府部门之间的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性；在实施过程中，易产生矛盾或者衔接上的真空，随意性较强，效果易打折扣。其次，社会保障法是调节国家公权与私人部门（法人、公民）私权之间关系的法律制度，在法律分类上属于公法领域，但我国社会保障公法体系尚未建立，各个单项法规的部分范畴从属于具有私法属性的《劳动法》，这一法律归属关系上的错位，使得现行法规缺乏对国家主体应有责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中的角色不清、职责模糊，因而也是政府责任缺位的法律原因。
当前，我国正处在对社会保障制度进行总体设计和推进的阶段。因而，从我国的实际情况出发，参照有关国际组织制定的规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，规范国家权力机关、行政机关、司法机关以及法人、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的社会保障部门法——《社会保障法》，不仅是必要的，而且是适时的。
制定《社会保障法》，有利于该部门法律体系的完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行，有利于规范政府的社会政策决策行为。提升劳动保障立法层次，使之从政府意志上升为国家意志，是我国社会保障法制建设中一项根本的、战略性的任务。
（2）把弥补市场缺陷、维护社会安全作为政府的重要职能。
应当认识到，当前失业、贫困、收入分配不公平度（基尼系数）上升等社会问题不仅仅是经济结构调整和社会结构转型的产物，而且是市场效率增长过程中产生的巨大外部成本，归根结底是市场缺陷引致的社会后果，已然制约着经济、社会的可持续发展。这些社会问题的积累，与政府在经济体制改革过程中较多关注于经济效率，较少关注或忽视市场的外部成本、尤其是社会成本的状况不无关联。
经济增长的社会成本，是市场外部性缺陷的必然产物，因而弥补市场缺陷的责任注定要由政府来承担。社会保障则是政府干预市场、保证市场经济规范运行的重要手段。作为弥补市场缺陷的公共制度，社会保障具有吸收经济增长成本、减弱经济危机带来的社会震荡、改善劳动力再生产、提高人力资源素质以及增进经济发展与社会进步的历史作用。因此，政府在社会保障体系中，不应只充当制定规则的“守夜人”角色，而应将维护社会安全（社会保障的本义）作为实施公共管理的主要职能，并相应建立以弥补市场缺陷为主要职能的公共财政体制（不仅仅是调整财政支出结构问题，因为现有的支出结构是由现行体制决定的），把公共资源切实用于维护社会安全的公共物品的生产和供给。
把社会保障作为政府公共管理的主要职能，既是转变政府职能、建立与市场经济相适应的政治体制的重要目标，同时也是我国社会保障体系从初步形成走向成熟、规范和完善的充分必要条件。
（3）建立反贫困的公共援助制度。
治理贫困的社会政策有两种类型：贫困救济政策和反贫困政策。前者着重于贫困赈济，属于补救策略，具有消极的意义；后者则着眼于贫困预防，以消除贫困为目标，是一种富于远见的、积极的策略。社会保障的目的不仅在于保障公民的基本生存权，更在于保障其发展权。反贫困制度不止于为贫困者提供维持生存的衣食救助，更重要的是帮助他们获得重建自立的能力和融入主流社会的能力，因而需要为贫困家庭提供能够满足其多层面基本需求的物质帮助、精神关怀、医疗保健、居住条件、就业辅导、子女教育、法律服务等综合性的社会援助，使这些家庭中有劳动能力成员能够积极地参与竞争，帮助他们摆脱贫困并防止再度陷入贫困。为此，需要动员起公共部门和私人部门两种社会福利资源，形成综合的反贫困网络体系，其中公共部门的贫困援助具有不可替代的主导作用。
目前，我国实行的城市居民最低生活保障政策局限于解决贫困群体的温饱问题，保障功能较为单一。困扰贫困家庭的疾病、失业、子女失学等问题得不到有效保障，而这些因素恰恰是致使人们陷入贫困、重返贫困和削弱后代人竞争力的根源。虽然在落实低保政策过程中，一些地方设法为低保户解决就医、就业、子女就学问题，但大多属于自发的、个别的行为。由于缺乏正式的制度支持，其作用和效果有限，难以形成普遍而持续的保障机制。
建议政府以最低生活保障制度为基础，建立起反贫困的公共援助制度，为贫困家庭（一般为人均收入不足当地平均工资1/2的家庭）提供最低生活保障、医疗援助、就业援助和子女教育援助，满足其生存和发展的基本需求，帮助他们增强自立于主流社会的能力。为贫困者提供发展保障，是使大多数贫困家庭摆脱贫困的根本措施。
（4）养老保险基金运行中的权责关系应当明晰。
长期以来，困扰社会保障运行、尤其是养老保险运行的基金收不抵支问题，是现有退休人员养老金给付与新制度基金积累之间矛盾的反映；是新旧体制转轨过程中，养老金历史债务偿付责任向新制度转移而给当前基金积累带来的压力。当前，养老保险基金失衡问题主要通过两个途径解决：一是由社会保障职能部门强化对现有参保人（法人和自然人）缴费稽核及扩大社会保险覆盖率，以增加基金筹资额；二是由中央和地方政府财政拨款予以补贴。然而，二者在直接责任与目标上具有不同的性质。
在我国，养老保险基金是通过国家强制、由雇主（企业）和受雇者（职工）共同缴费的积累，其性质是公共部门强制征收和管理的储蓄基金，最终要向私人部门偿付，因而在性质上有别于通过税收和规费形成的公共部门财政收入。社会保障部门的直接责任是根据政策法规界定的范围实现社会保险的完整覆盖，通过基金的足额征缴和有效运营保障基金的积累和增值，其目标主要是保障未来给付的安全。财政的责任则是通过税收和其它融资手段（包括国有资产变现、向社保基金举债）筹集资金以偿付养老金债务，目标主要是保障现期给付的安全。因而，动用社保基金以支付现期退休人员养老金，本质上是一种财政举债行为，是财政与社保基金之间的借贷关系，并非社保基金的义务，而举债是要还本付息的（政府必须将这种债务表现在政府的资产负债表中，列入预算赤字，并考虑其到期还本付息的偿债能力，不能无节制地向社保基金透支）；相应地，财政对养老金给付的拨款，是政府履行其偿债义务的行为，而非对基金的补贴。目前的操作方式显然模糊了两者之间的权责关系。
厘清此种关系并加以制度化（主要是预算化）很有必要，这不仅有利于分清财政部门与社会保障部门的职能与职责，而且有助于规范政府行为，避免由于非制度化的操作为社会保险基金的未来给付能力埋下隐忧。

中共十六大勾画了全面建设“惠及十几亿人口的、更高水平的小康社会”发展蓝图。它的基本目标之一是：工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转，社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，人民生活更加殷实。在经济发展的基础上促进社会全面进步，保证人民共享发展成果。可以预见，在新的发展阶段，我国社会保障体系将从初步形成走向成熟、规范和完善，成为经济发展和社会进步的重要推动力量。



注释：
①本节数据资料除非另作标注，均引自辽宁省试点工作资料。
②岳颂东：《辽宁省完善城镇社会保障体系试点周年考察报告》。国研网：www. drcnet. com，2002年9月30日。
③同上。
④以下根据辽宁省试点工作资料和岳颂东《辽宁省完善城镇社会保障体系试点周年考察报告》整理。