江泽民同志在党的十五大报告中指出：要“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保障制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”这表明，构建科学的、合理的、有当代中国特色的社会保障体系问题已经列入我国经济体制改革的议事日程。

　　一、国外社会保障制度的借鉴

　　从世界各国（地区）实行的社会保障制度看，大致可以分为四种类型：一是以德国、美国、日本为代表的多数国家实行的传统型社会保障；二是以英国、瑞典、芬兰为代表的一部分国家实行的福利型社会保障；三是以前苏联、东欧国家为代表实行的国家保障型社会保障；四是以新加坡、香港、智利等国家和地区为代表实行的个人储蓄积累型社会保障。其实，前三类均属于以社会保险为主体的社会保障模式；第四类属于以个人储蓄积累为主体的社会保障模式。目前绝大多数选择了以社会保险为社会保障主体模式的国家（地区），尽管在开始实施后表现出许多优点和良好的社会效应，但到头来却免不了陷入“寅吃卯粮，债台高筑”的泥泞和困境；而在实行以个人储蓄积累为社会保障制度主体模式的国家（地区），政府和社会的负担都比较轻；呈现出勃勃生机，有许多好经验值得我国学习借鉴。

　　所有建立以社会保险为社会保障制度主体模式的国家，主张建立“全面的，普遍的”社会保障体系。内容多、范围大、覆盖面广、标准高、奉行“从摇篮到坟墓”式的包揽一切的福利政策，因此对于降低贫困人口的比重，满足国民基本生活需要，缓和社会阶级矛盾，促进社会的稳定和发展都起了积极的作用。但是70年代后期以来，西方的社会保障制度逐渐显示出它的局限性和弊端，陷入举步维艰，难以为继的困境。无一例外地出现储备基金直线下降，甚至发生巨额亏空，不由自主地从预筹积累走向现收现付制，即通过向现在劳动的人口征税或收费来养活上一代人。十几年来，许多国家为了持续降低国家财政和社会的经济负担，先后采取了提高社会保险税率，调整交纳保险费的收入限额，严格控制年金支出增长、削减失业救济金、提高医疗费自负比例等措施来改革社会保障制度，但收效甚微，社会保险福利支出危机至今没有多大起色。

　　应当肯定，西方社会保障制度的广泛推行，固然有利于资本主义的延续和发展，但从人类社会经济的发展历史来看，现代社会保障制度的建立、形成和普遍发展，是社会历史的一种进步的表现。因而其中某些有关社会保险、社会福利和社会救济的一般原理原则和实施方法，如果撇开其特定的资本主义关系，同样可以为构建新型的、有中国特色的社会保障体系所借鉴。

　　在发展中国家社会保障制度中，八十年代，智利实行的社会养老保障制度改革颇具影响。智利于1980年颁布了全国统一的退休养老保险制度法，规定各企事业单位和政府部门，都必须每月从职工的工资中扣除10%，以劳动者个人名义存入某个退休养老机构；凡参加退休养老保险制度（含以前参加并转过关系）满20年，仍未交足最低退休养老金份额者，则由国家补上不足部分。“智利模式”的特点主要有二：一是为减轻政府财政负担，建立完全的个人帐户，由民营机构运作，如其投资失败，则由玫府承担最终责任，由财政给予弥补；二是采用“新人新办法，老人从其便”的方法，即实施新的养老保险改革模式后，以1983年为界，1983年以前参加工作的人员可以自主选择参加新制度或旧制度，但1983年以后参加工作的人员必须参加新制度。

　　以新加坡为代表的强制储蓄型、完全积累式的中央公积金制度，被公认为是发展中国家一种比较成功的模式。新加坡的中央公积金制度，就是一种由政府、雇主、雇员共同支持并由法律保障的强制储蓄制度，包括普通帐户、保健帐户和特别帐户三个帐户，以职工个人的名义存入专门管理机构，职工退休、购房、治病等情况发生时，才可动用其帐户上的资金，职工之间没有互相互济，也不共同承担风险，属于一种自助型的社会保障模式。自助制度建立以来，不仅为新加坡经济建设提供了有力的资金支持，特别是在新加坡住宅建设中发挥了重要作用，而且也保障了社会成员在许多方面的需要，取得了举世公认的成绩，为发展中国家如何建立科学的社会保障体系开辟了一条成功之道。

　　二、我国现有社会保障体系存在的问题

　　1、财政困难

　　在目前国家财政收支不平衡的情况下，很难想象通过常规方式由财政吸收和解决日趋增大的社会保障费用负担，虽然按照社会保障费用由国家、单位、个人三方面负担的原则，国家财政理应负担部分社会保障责任。但事实上，国家财政能吸收与消化的部分亦存在相当规模的资金缺口，难以应付经济转轨时期过旺的资金需求。从企业等单位的具体情况来看，不少国有企业和集体企业在转换经营机制时遇到极度大的困难，经济效益出现较在滑坡，一些地区出现停付、欠付、减付养老金的现象，有的地区基金收缴率甚至低于70%，这一趋势已严重危及现行社会保障制度的正常运转。希望通过较大幅度提高企业纳费比例来满足转轨时期过旺的社会保障资金需求，这一想法是不太现实的。再从个人来看，我国居民现在的总体收入消费水平并不很高，而且不同的个体之间存在着较为明显的差异。由于企业普遍不景气，相当一部分职工收入在下降。因此，居民个人对社会保障的缴费也不能指望一下子定得太高。

　　2、“寅吃卯粮”现象严重

　　仅以养老保险费为例。据世界银行一份报告指出：中国几乎所有的养老保险费都被用于支付现期退休金，支付给养老保险金的节余利息也是名义的。在目前制度下设立的个人帐户大多是空帐户，帐户上几乎没有什么实际资产了，这样的空帐户根本不能满足积累养老基金的目标。

　　3、相关法制不健全

　　执法必严，首先要求有法可依。由于种种原因，我国的社会保障体系在这一方面还很不健全。韩国在这一方面做得较为成功。韩国在推行社会保障制度时，总是法律先行。诸如，制定了《公务员养老金法》、《军人养老金法》、《私立学校教职员养老金法》、《国民福利年金制度》等。几乎每实行一种社会保障制度，总是先有一项新的法律出台，对于该项制度的实施作出明确规定，使之有章可循，有法可依。这不仅使该项制度在实施过程中少出偏差，而且还起到法律保障作用，便于克服各种阻力。

　　4、国家包揽过多，缺乏自我保障意识

　　我国原有的社会保障费用全部由国家和集体单位包下来，没有个人的参与和积累，或虽有一点但形不成激励、制约机制。没有个人的参与和积累，全社会缺乏社会保障意识，把只讲权利，不讲义务误视为社会主义的优越性。以退休费用而言，全民所有制单位职工（除劳动合同制工人之外）只要具备了一定工龄条件，达到退休年龄，即可享受退休养老待遇，职工个人在业期间不承担缴纳养老保险费用的义务，在这种国家包下来的作法下，随着退休职工人数的不断增加，国家和企业的负担日趋严重的问题久已存在，近几年已到了无法为继的地步，其根本原因不是职工个人没有缴费意识，医疗费用与职工个人经济利益不互助挂钩。同时，据有关失业保障改革的社会基础调查表明，城镇居民的社会必理承受力普遍较差：一是对社会风险（发生失业的可能性）必理准备不足；二是对失业保障改革的认可程度较低，如把劳动就业和保险连在一起，认为只要有就业就有保障。而在农村，伴随工业文明而生的社会保障对农民来说，无论从心理、文化、风俗、生活习惯及价值取向上都缺乏接受的充分准备。要在这样一个人们普遍不知社会保障为何物的广阔的社会环境中开展社会保障重新构建，其难度显而亦见。

　　5、管理体制不顺，业务交叉现象严重

　　从宏观管理上来看，存在的主要问题：一是部门分割，切快管理，划地为牢，各自为政，既不能适应分散风险的社会化要求，也难以提高管理效率，降低管理成本。二是政、事、企三者合一，宏观间接管理与微观直接管理不分、立法、监督与经办操作职能集于一身，不仅缺少监督制约机制，在这种情况下，挪用滥用社会保险金难以避免，留下漏洞，而且难以界定和强化管理责任，无从提高管理水平，损害社会保障形象和受保人的信心，影响改革声誉。三是管理机构的规模与素质难以适应实施改革方案的需要。近几年来，随着社会主义市场经济的发展，社会保障热逐步加温，部门之间争办保险的现象日益突出，出现多“龙”治水，自成体系。近年来，一些效益较好的企业和行业不愿参加统筹，要求“独立门户”。部门之间的利益刚性与管理体制上的矛盾，已成为深化社会保障制度改革的主要难点。再从微观上看，我国社会保险主要是由企业和单位具体管理的。从国际上通行的做法来看，政府立法实施的社会保障项目，一般都要建立起一套行政管理系统，由社会承担对被保障人的经济保证责任。以企业和单位为主实行管理的方式，是一种封闭型的管理方式。它的形成，与中国在相当长的时期里实行过于集中的分配体制有着很大的关系，它使企业失去了商品生产者和经营者的地位。适应这种管理体制的需要，在社会保障方面，最简便易行的办法，就是将管理的责任分散到各个企业和单位，而不必由社会统一管理。当经济体制改革把企业推向社会主义商品生产者的位置上之后，这种办法便成为使企业更有效经营的一个主要障碍。它使企业负担畸轻畸重，既难以进行公平竞争，又不利于淘汰无效率的企业。

　　6、国家和社会经济负担日愈沉重

　　有资料显示：1993年全国职工保险福利费用总额已达1670.2亿元，为1985年的5.04倍，年平均递增22.4%；全国离休、退休、退职职工保险福利费用总额达913.7亿元，为1985年的6.1倍，年平均递增25.3%.两项社会保险福利费用支出的增长速度大大高于同期国内生产总值的增长幅度。可见，社会保障体系如不改革，国家和社会将愈来愈不堪重负。

　　7、农村的社会保障落后

　　中国有12亿多人口，70%左右在农村，与城市相比较，我国农村的社会经济发展水平还很低，社会保障制度也不完善，有许多空白。相当地区的农民看病、就医、用药出现困难。有些地方随着生产力发展，生活水平提高了。但由于疾病出现，导致贫困户中的70%由于疾病致贫返贫。我国是农业大国，农民的社会保障问题是一个举足轻重的问题。

　　三、如何构建有当代中国特色的社会保障体系

　　1、要加强社会保障方面的立法工作。

　　从世界各国的情况来看，完备的社会保障制度的建立，都是立法在前。有关法律完备了，公民的社会保障意识增强了，社会保障制度才有可能建立和完善。因此，以立法方式谋求长期解决社会保障困难，应是社会保障制度改革的首要基础工作。联系我国具体实际，首先应当根据宪法尽快制定我国社会保障立法体系。这个社会保障立法体系，应当包含公民社会保障的基本权利法案和各项专门的社会保障法案。其中，公民社会保障基本权利法案将对社会保障的对象、范围、实施，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等等，作出具体的规定。在社会保障基本权利法案的基础上，进一步制定和完善中华人民共和国公民劳动保险法、医疗保险法、老年保障法、军烈属保障法等等专门的社会保障立法体系。其次，应当尽快制定和完善农村保障立法。长期以来，我国农村人口的社会保障在很大程度上并不是由国家和政府承担的。农民的社会保障，基本是传统宗法式的家庭自我保障与集体经济内部社团性互助保障相结合。8亿人口的农村，不应该成为我国社会保障制度和社会保障立法的空白和缺口，可以考虑条件成熟时单独制定中华人民共和国农村社会保障法案，以反映我国农村变革中的现实和复杂情况，及其不同于城市显著特点。

　　2、社会保障体系的构建必须在市场经济体制的模式下进行

　　纵观世界各国社会保障史，社会保障制度的建立和改革，无一不是置于一定经济体制模式下进行总体设计之后才付诸实施的。笔者认为，我国社会保障制度改革的总体方向，应该是彻底打破原计划体制下设置的城乡界限、所有制界限以及劳动者身份界限，建立适应我国国情的虽存在不同层次但全社会统一的社会保障体系。

　　3、保障水平和模式要与我国现有的经济发展水平相适应

　　从经济发展水平来看，我国属于低收入国家，但社会保障水平处于中下等收入国家上线的水平。“八五”期间，我国社会保障支出占国内生产总值的比重为5.1%，据预测，至本世纪末可以达到6.6%.属于低收入国家的印度，社会保障费用占国内生产总值的比重仅为0.7%左右；处于下中等收入的国家，如菲律宾、摩洛哥等国，社会保障费用占国内生产总值的比重约为1.5%左右。从中国国情出发，国家还没有能力承担更多的保障项目和较高的基本保障水平的责任，不能包揽过多。社会保障体系改革要前行，不能再加重国家和国有企业的负担，即便是养老、医疗方面的基本保障，个人也必须缴纳一部分费用。

　　4、淡化以社会保险为主导的社会保障体系。

　　我国对现行以社会保险为主导的社会保障制度进行改革，宜采取“老人老办法，中人中办法，新人新办法。”要割断国家财政和社会负担的无形锁链，把社会统筹的范围严格界定在已经离退休和近期要离退休的老职工之内，继续维持现行国家规定的离退休职工生活待遇不变，以体现国家对老职工负责到底并切实保障其晚年生活的一贯政策。通过对中青年职工进行养老保险制度的改革，建立由企业单位（公务员宜由财政）和个人共同各按工资的一定比例（例如深圳市规定为10%）交费，记入个人帐户的储蓄积累式养老保险制度；把国家财政和企业单位的经济负担界定在一定稳定合理的水平上。企业单位对参加养老保险制度改革的中青年职工，可按其工作年限和工资水平给予不同档次的一次性定额补助，使之尽可能与现行离退休规定的生活待遇相衔接，以减少改革的阻力。另外，对新参加工作的职工，一律按储蓄积累式的养老保险制度执行，建立一个良性循环的机制。

　　5、要抓住重点，抓大放小

　　社会保障作为一个体系或一种制度，是现代市场经济运行所必须的外部条件。在中国，它包括社会保险、社会福利、社会优抚和社会救助四个部分。其中，社会保险是核心部分。当前我国进行社会保障制度的改革，最迫切的、也正是有关方面最为着力的是对社会保险制度，尤其是对社会保险中的失业和养老制度两个方面的改革。失业保障制度和养老保障制度的改革的成败与否，直接影响到整个社会保障体系的成败。

　　这一点，从世界各国社会保障发展史上可以清楚地看出来。笔者认为，在这二个方面应采取如下措施：

　　A、失业方面

　　1、要改变失业保险制度面临的覆盖面窄的落后局面，扩大失业保险的覆盖面。失业保险最终要覆盖所有社会劳动者，这样才能最大限度发挥劳动力资源的作用。

　　2、应大力开发“再就业工程”。实施国有资产转移，建立富余人员安置的再就业基金，为国有企业转换机制创造契机。通过失业保险基金的经济杠杆作用，运用职业介绍、转业训练等手段，将对失业人员的单纯救济变为保进其再就业的积极举措，保障当前企业改革的深入进行及失业人员的合法权益。

　　3、积极筹措失业保险基金

　　失业保险基金的筹集要建立国家、企业（单位）、个人三方缴费，权利与义务相统一，统筹共济与自我保障相结合的基金制度。基金的筹措要按照“以支定收，略有节余”的原则来进行。鉴于目前各地国有企业职工的富余人员大多数都由企业内部消化，对其失业基金的统筹率故应低于其它所有制企业。

　　4、提高失业保险的社会化管理程度。我国目前的失业保险管理，社会化程度低、失业保险基金的抗风险能力差，不利于失业保险作用的发挥。当前应尽快实行失业保险基金的市级统筹，并实行一定比例的失业保险基金的市级调剂，最后过渡到失业保险基金的省级统筹和国家适当调剂的管理模式。

　　5、要严格界定享受失业救济金的期限。失业救济金的发放目的，一是为了保障劳动者在失业风险期内的基本生活；二是为了帮助和促进失业者的再就业，使劳动力得到合理的流动，以适应社会主义市埸经济体制建设的需要。因此，享受失业救济的期限不宜过长，依据国外的经验，最长不能超过24个月。超过12个月后，从第13个月起享受的失业救济金额就要减少。这一点我们应该借鉴，不然的话，失业社会保险的功能发挥就会大打折扣。

　　6、要管理好失业保险基金，使基金使用合理，专款专用，并使基金保值增值。在保证失业保险基金日常开支的情况下，要及时将失业保险基金转入银行定期储蓄或购买国家债券获取较高利息；同时，将一部分结存的失业保险基金经审计部门、信托投资公司等专门机构选择论证，在确保基金安全性的前提下，购买国家重点基础性建设项目的债券，以使失业保险基金增值。

　　B、养老方面

　　社会保险是社会保障的基本部分，而养老保险又是社会保险的核心，因此养老保险在社会保障体系中占有十分重要的地位，在一定意义上讲，搞好社会保险制度的改革，关键在于把养老保险制度改革好。养老保险要建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险制度。基本养老保险的待遇水平要与国家和企业的承受能力相适应，既要保障基本生活，又不能超出我国现有的生产力发展水平。企业补充养老保险，由企业根据自身的经济能力而定，拟建立非强制性企业补充养老保险计划。从企业角度出发，建立以退休帐户为基础，提供一定程度经济保障的保险计划，适当考虑企业和行业特征，经济和经营状况及约束条件等。在实际运行中，筹资渠道和方式，是制约企业补充保险计划的另一个核心环节。可以从以下几个渠道想办法：第一，国有资产权收益。包括国有资产承包、租赁收入、国有股股权收益、国有资产转让收入、使用国有资产的企业上缴的利润等等。在国有企业改革中，有一部分国有中小型企业要了售给非国有单位，我们可以拿出其中一部分作为养老保险基金。同时，可将土地使用权、工业产权和非专利技术转主、拍卖所得的一部分作为养老资金。在国有企业改革时，可由社会保险基金管理机构作为法人持有部分国有股权，把每年的收入用于养老保险的补充基金。第二，将房改中形成的收入和住房公积金与社会保险基金融通使用。提取一定比例国有住房出售收入划入社会帐户中积累的基金连同个人住房公积金用于购买住房，而后将积累的住房公积金返还养老金个人帐户。第三，条件成熟后，应通过立法，规定达到一定效益水平的企业必须实行企业补充保险，个人补充保险与基本保险挂钩，强制储蓄，标准由低到高，逐步推进。通过这种方式，亦可达到筹资的目的。在保险金管理模式方面，由单一的统筹统付制，改为社会养老共济基金和个人养老基金相结合的养老保险基金管理制度。明确界定产权，分别立帐，单独核算，提高管理透明度，以增强受保人的信心。基础保险费计入社会共济基金帐户，其所有权属于全体受保人；补充保险费计入职工个人养老基金帐户，所有权属于个人。对于基础保险基金结余的处置，多数国家都有严格的法律规定，不准用于风险性投资，以保证其安全性。借鉴国外成功的经验，我国养老保险基金的管理要由预算制向预算制与市埸行为下的基本制相结合过渡，并更加注重给付期到来前的增值能力，使养老保险基金作为一项金融型资产进入资本市埸和投资领域。养老保险基金的管理应实行集中管理，由省一级养老保险经办机构统一管理养老保险基金的营运，接受省社会保险委员会的领导和监督。同时，要制定与之相关的制度，严格限定养老保险基金的使用。要发挥社会保险监督委员会和审计部门的监督作用，加强对养老保险基金经办机构检查、监督，做到事前、事中和事后的全过程监督，防止资金的流失和损失的发生。金融管理部门要对养老保险基金受托管理和投资营运单位，进行风险监督并促进其提高盈利水平。加强对基金组织、受托管理机构和投资营运单位的财务监督，重点监管财务记录、会议记录及基金营运情况报告，以确保对投资回报率的监控，保证营运机构经过精确测算的回报率得以实现。

　　6、要政事分开

　　现在有关部门争办社会保险，很重要的原因是经办社会保险可以经管很大一笔资金，可以从中提取管理费，用于各种名目的开支。地方政府也往往存在随意挪用社会保险金的现象。为了加强行政监督和社会监督，保障社会保险金的安全，保障广大劳动者的合法权益，防止腐败现象的发生，一定要实行政事分开，政府部门一定要超脱出来，政府部门主要是管政策、管制度、管标准，不得直接管理资金的收缴和营运，具体经办业务应交给相对独立的事业机构去承担。

　　7、应贯彻城乡有别的政策

　　现阶段，我国城乡之间生产力水平、就业结构、收入水平等方面都存在着很大的差别，农村经济的现代化、社会化都还有一个漫长的过程，广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行社会保障的条件，不能照搬城镇企业的办法。对于广大农民，仍坚持家庭养老、邻里相助等传统。在富裕地区，根据农民自愿的原则，组织个人储蓄积累式的养老保险试点，积累经验，逐步推广。

　　8、切实抓好重点保障，并在此基础上逐步完成从重点保障向全民保障的过渡。

　　从我国的基本国情出发，目前我国还不可能立刻开始实行那种面向全体社会成员的“全民保障”，而只能把整个社会保障制度的工作重点，放在搞好重点保障上，同时兼顾一般。根据有关资料，我们目前每年约有20%的人口基本生活会发生困难（主要是老人、丧失劳动能力者、灾民、失业者和贫困户），他们就构成了我国社会保障事业的重点保障对象。因此，把各方面筹集起来的资金集中用于基本生活保障项目的建设，把基本生活保障项目的经费主要用于社会成员中的重点保障对象，同时兼顾其他方面，就构成了我国现阶段重点保障的主要内容。

　　9、要大力发展各种类型的社区保障，把社区保障与传统的政府部门保障有机地紧密结合起来。

　　这里所说的社区保障，是由各种社区组织在其管辖隶属范围，自行举办自行管理的各类保障事业。从事社区保障的社区组织，既可以是某一级乡、县、城镇或地区的政权组织，也可以是由该政权机构所指定的某些半官方的以至完全民间性质的社团。近年来，各个地方、各种类型的社区保障的兴起，对于我国社会保障事业的改革和发展，具有极为重要的意义。担当起了社会保障制度改革与创新的组织者的重要角色。可以设想，随着社区保障本身组织层次的提高和覆盖范围的扩大，在条件成熟的地方，它能够逐步过渡到根据国家有关部门制定的政策法规，统一向社区内的企业单位和居民个人征收社会保障基金，并且在把这些资金按比例上交一部分给国家以后，剩余的留作本社区的社会保障基金，用于支付社区内社会成员的各项社会保障费用开支。

　　10、要加强相关的配套改革

　　例如，为了实现社会保障基金筹集上的基金化，由国家、企业和个人共同负担，就必然会涉及到对计划、财政、税收、工资等一系列方面的配套改革；为了普及推广社区保障并促进其向社会化、规范化的方向发展，就可能会涉及到地方政权建设、政府机构改革以至干部调配、业务培训等一系列问题。所以，我们应当清醒地认识到，构建科学合理的社会保障体系，实际上构成了建设有中国特色的社会主义这一系统工程中的一个有机的不缺少的子系统。必须把这方面的工作不失时机地、有效地与其它方面的改革进程结合起来，才能最终建立起我国新型的、有当代中国特色的社会保障体系。