——兼论选举的成本问题

搞好换届选举和提高代表素质，都是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义。两者有着直接的关系。

这是因为，换届选举是人民挑选高素质代言人的法定机会；而人民通过换届选举挑选了高素质代表，才能实现把本来属于自己的国家权力，依法委托给信赖的代表来行使。

但是，现在的问题是：一些地方并没有把代表的素质作为换届选举的抓手；选举产生的代表，在素质方面不尽如人意，难以适应人大制度的要求，也难以胜任人民所委托的管理国家事务和社会事务的重任。

从这个意义上讲，今后的换届选举，应该从坚持和完善人民代表大会制度的总体要求出发，以代表的素质为第一要义。

有点变了“味”的选举行动

应该说，很多地方的党委、人大都把换届选举工作看作是人民政治生活和地方政权建设的大事，看作是发展社会主义民主政治、做好改革发展稳定各方面工作的大事，高度重视，加强领导。但是，也有相当多的地方的换届选举工作变了“味”，出现了三个值得研究和重视的问题：

（1）是重代表比例，还是重代表素质？

在一些同志看来，人大换届选举，要紧的是代表的构成比例。因此，在换届选举前，就给本届人大的代表构成比例定下一个“死杠子”，并把是否达到这个杠子作为衡量选举是否成功的重要标准。在换届选举的过程中，“比例”成为各项活动的“轴心”，也成为了开展选举业务工作的“准绳”。目前，有关“比例”主要存在三个问题：第一，在确定代表比例时，不是从人大工作的需要出发，而是从“平衡”和“照顾”出发——安排干部代表，讲平衡；安排群众代表，讲知名度——从而造成了领导干部代表多、先进模范人物代表多的突出问题。据安徽、黑龙江、山东三省统计，人大代表“官化”的现象非常突出：在本届省人大代表中，各类领导干部安徽占到87.3%，黑龙江占到62%，山东占71%。我省不少市、县人大反映，人大代表中，干部的比例一般占到40%，少数的占到60%-70%，个别的占到80%-90%。对此，有些群众讥讽说：什么人代会？不就是变相的干部会吗？第二，对代表构成提出硬性比例要求，在选举前就把比例下到各选区，选区的候选人只能“对号入座”。这样做，不但限制了选民的选择自由、不得以“好中选优”，而且增加了选举组织工作的实际困难。第三，有的地方，为了符合上面规定的比例，只好改变已选出的代表的身份，将这一类身份的代表挪到那一类去。因此，在换届选举工作中，不适当地、硬性地规定代表的构成比例，或不适当地强调代表的构成比例，有悖于选举工作的原义。

毋庸置疑，人民代表大会的代表，应该具有广泛性，应该由社会方方面面的、能够代表人民根本利益的志士组成，以便地方国家权力机关能够充分反映和正确集中社会各方面的意见。那末，究竟如何确定代表构成比例？着眼点应放在哪里？对这个争论多年的问题，现在比较一致的看法是，应从人大制度的职能出发，从优化代表资源的配置着眼，在注意代表的广泛性（即比例）的同时，着重考虑代表执行职务的特殊性（执行代表职务的素质条件）。要把代表的素质条件作为换届选举工作的出发点和立足点。特别是在候选代表的广泛性与素质要求发生矛盾时，代表的广泛性只能退而求其次。

（2）是重选举形式，还是重选举内容？

人大换届选举，必须加强党的领导、严格依法办事、充分发扬民主。这是不可动摇的原则。在选举过程中，要采用许多选举形式，把选民组织起来，由选民依法、自主地选出人民信任的、满意的代表——这是选举的实质内容和根本目的。现在的问题是，有一些地方的领导，太看重选举过程中热热闹闹的形式，特别是看重选举的“参选率”和“一次成功率”。因为他们认为，这两个指标具体地显示了领导重视的程度和组织的能力，反映了选举的“圆满”和“顺当”。殊不知，过分地强调了这两个指标，容易导致选举工作的形式主义和官僚主义。为了追求“参选率”，有的地方通过发实物、甚至发钞票来吸引选民投票，而且行情历届看涨。有的选民直截了当地说，我就是冲着这一二十元钱来投票的，“你们叫我选谁我就选谁”；有的地方则违反规定，过多地使用流动票箱，“方便”选民投票。试问，按照这些地方领导的心态，人民能把自己满意的代表选出来吗？

（3）是重领导意图，还是重群众意愿？

据反映，在有的乡镇，把确保组织提名的候选人当选，作为选举工作的头等大事。这是一个一些领导非常看重而选民非常反感的问题。这样做，至少已经出现几个严重后果：一是组织包办，选民“厌选”，造成选举情绪低落，选民的意志得不到真实的表达；二是待遇不公，选民提出的候选人得不到与组织提出的候选人同等的待遇，侵损了选民的选举权；三是由组织包办选出的一些代表，事实证明不称职，得不到群众的拥戴，也对组织和领导的威望造成损害。因此，有必要大声疾呼：在换届选举中，各级领导要充分发扬民主，相信群众，尊重民意，支持人民依法选出自己的的当家人。

在上述三个问题中，由于偏重了前者，轻视了后者，使得选举出的部分人大代表，一开始就出现了素质上的问题。主要是：

（1）一部分代表或是认为当代表是“要我当”、是“额外负担”，或是认为当代表是“政治待遇”、是“荣誉称号”。这部分代表参加人大工作，被动型意识浓烈，参政欲望不强，积极性不高；

（2）一部分代表“对上负责”、“对组织负责”的意识比较浓烈，民本位观念淡薄。在反映民意、集中民智方面缺乏代表应有的原动力；

（3）由领导“操作”选出的代表，群众基础较差，民望不高。在密切联系群众、努力代表民心方面，存在着客观的困难；

（4）由“比例”照顾选出的代表，其知识水平、活动能力有限，难以执行代表职务；

（5）由于上述问题的存在，导致了人大代表这一群体的凝聚力不强，在依法行使人大职权，“共谋 发展大局、共谋富民良策、共谋人大权威”方面，代表们不够主动、不够齐心，形成不少地方人大议政氛围不浓、审事议人不力的窘况，人大及其常委会难有大的作为。

讲到这里，自然引出一个相关的和必须回答的问题，即选举的“成本”问题（亦即选举的投入产出比）：

选举的财力代价：花费了大量的人力、物力和财力。据锡山区一位负责同志介绍，该区下辖14个镇，43万人。换届选举，该区需设投票站3399个，以每个投票站3个工作人员计算，共需工作人员1万多人，而且要工作3个月，费用相当可观；另外，35万选民以每人给5元（现金或实物）计，需100多万元；选举办公经费20万元；选举用的纸张、材料要用5吨的卡车拉两车。乡镇普遍反映，选举不堪重负。

选举的法律代价：选举，是人民群众的民主权利和民主实践，是人民依法挑选合格“当家人”的过程和结果。应该说，通过多次县、乡人大换届选举，选民对选举的认识有所提高。但是，现在有很多群众反映：不少地方的选举，是“认认真真走过场，热热闹闹走程序”。有的地方，选举工作人员在选举谁当人大代表这个“关节”上，不是以代表素质和选民意愿为重，而是以“达到比例”、“保证组织意图”和确保“一次选举成功”为目的。有的地方，选举产生的领导干部、上级一纸调令就被调走。有一个镇，人代会在宣布选举产生的镇长时，上级党委的电话也就到了：要找他谈话，调任新职！凡此种种，久而久之，就难怪很多选民有“厌选”情绪，就难怪人民群众对人大换届选举的重要性、公正性和法律的严肃性，产生疑虑。

选举的政治代价：人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体和基础。应该说，历次换届选举，保证了各级人大“届”的交接，保证了人大工作的连续性。在换届选举中产生的许许多多有责任心的代表，忠于职守，为民执言，为民办事，使人大的社会地位有所提高。但是，由于少数地方党委不把人代会选出的干部当回事，要调走就调走（某区的乡镇人代会选出了33个镇长，两年多下来，党委陆陆续续调走了20多个），一些群众和人大代表认为，人民及其代表的当家权是“空心汤团”；由于选举工作没有从全局上扭住“代表素质”这个“牛鼻子”，由于不少当选的代表对代表职务无所谓，以民为本的观念和人大观念淡薄，致使人民群众对我国根本政治制度的实际作用，难以有具体的、全面的理解。

综上所述，人大的换届选举工作，各方面的投入比较多，真正意义上的产出比较少，投入和产出还没有形成正比。今后，要抓住代表素质这个产出环节，改进和加强换届选举工作。

还选举以真谛

选举的真谛：人民依法挑选高素质的代言人，组成有作为、有权威的人民权力机关，代表人民管理国家事务和社会事务。

选举的主体：人民。“中华人民共和国的一切权力属于人民”。在换届选举中，必须尊重人民的“三权”：

（1）选民的当家权——应该说，选出“为民执言，为民办事”的人大代表，是绝大多数选民迫切的政治要求和自身的利益要求。但是，为什么现在选民中普遍存在着“厌选”情绪呢？一个原因是，现在人大的换届选举频次太多（仅县乡两级，6年就有3次，10年就有5次），而且每次换届选举程序多、时间长，造成了”干部普遍畏难，选民不胜其烦”；另一个原因是，选民对所选出代表的实际作用、对人大工作的实际效果，认同感不强，觉得“选举人大代表没有多大意思”、“选了也白选，选谁都一样”。从这个意义上说，要解决“厌选”也好、要保障选民的当家权也好，关键是要看选出的人大代表，对体现选民的普遍意志、对维护选民的根本利益，究竟能起到多大的作用！

（2）选民的选举权——要保障选民提出候选人、决定正式候选人、选举产生代表这些环节上，充分享有民主权利。要放心、放胆、放手发动选民，广泛提名，推荐代表候选人——为“多中选好”打基础。选民10人以上联名推荐的候选人，要与组织推荐的候选人享有同等地位，不得采取歧视的态度和做法，要将两个名单同时交选区选民，负责地介绍候选人，组织他们与选民见面、对话、交流，经选民反复酝酿、讨论、协商，并根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单——为“好中选优”打基础。在正式选举过程中，要依法保护和尊重选民的选举权，由选民自主地对候选人进行抉择，实现“好中选优”的目的。

（3）选民的被选举权——倡导选举主体参与竞选，鼓励选民“毛遂自荐”，并给参选人创造展示自己素质和才华的机会。不能以“不符合党委意图”、“不是组织考虑的对象”为借口，硬做被提名人的“工作”，规劝其“不当候选人”。

尊重人民的“三权”，是我国政体的本质内容之一，是社会主义民主政治的必然，也是推进政治文明和加强地方政权建设的必然。对此必须引起高度的重视。尊重人民的“三权”，关键是各级党委要加强和改进党对换届选举工作的领导。同时，各级人大对换届选举工作要实施强有力的监督和指导。

把好选举关，确保代表素质

一、新形势下的人大，呼唤高素质的代表

现在我们已经进入了新的世纪。江泽民总书记“三个代表”的思想，不但为党的建设、也对人大的工作指明了方向，提出了总体要求。面对我们国家政治民主化、经济市场化的新形势，面对着入世后经济全球化的新形势，人大作为国家权力机关，责任更大，任务更重，要求更高。为此，有必要把代表的基础工作搞好，把提高代表素质摆上人大工作的重要议事日程。那末，新形势下人大代表应该具备哪些基本素质呢？

政治素质。人大代表要做到民意为天，议事为公，廉洁为民。所谓民意为天，就是说，人大代表要把人民群众的意见、意向，作为自己执行代表职务的第一依据。忧人民之忧而忧，乐人民之乐而乐。恪尽人大代表的法定职责，实现人民群众的根本利益。所谓议事为公，就是说，人大代表要把人民的利益、国家的利益放在第一位，开展人大的工作和活动，要出于公心、放眼长远、着力全局。所谓廉洁为民，就是说，人大代表要一身正气、两袖清风，本职工作要清而优，代表工作要清而正。

法治素质。人大代表要忠于法律，忠于职守，忠于事实，做学法、守法、执法的模范，为保证宪法、法律、法规在本行政区域的执行而尽力。人大代表在大局面前，在原则问题面前，要不失职守，不说奉承之话，不做违心之事，“身正言诤”，推进依法治国。

能力素质。人大代表在执行代表职务中，要“懂程序、会调查，善议案”。人大的工作程序亦即人大的民主程序，是保障代表权力、人大权威的重要制度。人大代表只有懂得了人大的运作程序，并善于运用程序行使代表职权，才会充分发挥代表的作用。调查研究是人大代表的必修课，是提高代表工作水平的重要环节。代表通过调查研究，提高自己参与行使人大权力的广度、深度和力度；通过调查研究，就事论理、就事论法、就事究因，从而有效地监督和推动政府、“两院”的工作。“善议案”，是代表发挥作用的“短平快”之举。人大代表要善于抓住人民关注的热点问题，围绕本行政区域政治、经济和社会发展中的重大问题，依法提出议案和建议，在高层次、大问题上进一步发挥代表的作用。这也是人大代表能力素质的重要体现。

群体素质。一是共识，全体人大代表对人民代表大会制度要达成共识，共同为中国根本政治制度的完善、为本行政区域人大的权威尽心出力。二是共谋，全体人大代表同心同德地集体行使人大职权，谋求本行政区域的经济发展、社会文明和人民群众的安居乐业。三是共决，全体人大代表对人民群众反映强烈的问题、对影响本行政区域可持续发展的重大问题，齐心协力地作出有权威的决议或决定。

二、把握“好中选优”的原则

“好”，可以理解为选民对代表候选人的普遍认同；“优”可以理解为代表候选人基本具备了人民代表必须具备的政治、法治和能力素质。换届选举人大代表，就是要在“好”的基础上达到“优”的目的。而要实现这个目的，很重要的一点，就是要为那些能“代表人民利益和意志”的候选人，创造依法当选的条件。比如，开展对代表候选人多角度的宣传介绍，不但要宣传他们的年龄、经历等，更要突出介绍他们各自的品行、才能、群众观念等。比如，组织代表候选人与选民见面，让候选人当面向选民介绍自己，谈自己对人大制度的认识，表达自己如果当选人大代表，为人民办事、接受选民监督的承诺。比如，推进竞选制度，让选民活生生地了解候选人，让候选人在“竞”的过程中，展示自己的才华，增强自己的公仆意识和人大意识。

三、发扬求真务实的作风

历次换届选举的实践有明，换届选举工作要做到求真务实并不容易。但是，目前正在积极推进的政治民主、政治文明和政治体制改革的新形势，恰恰要求换届选举工作必须求真务实——求真：选举出真正能代表人民根本利益的人大代表；务实——采取合法、有效的措施，宣传党委意图，保障选民权利，选举不搞“花架子”，不追求表面形式和数字。求真务实，要正确对待参选率的高与低。我认为，参选率哪怕只有80%甚至再低一点，但只要大家都是认认真真来选举法定“当家人”的，比那种参选率虽然达到95%、99%，但大多数马马虎虎，“选谁都行，只要你们说”的状况要好得多。求真务实，还有正确对待代表结构的问题。人大工作价值的取向、力量的源泉是什么？是凝聚民心、代表民利、保障民权。要从这点出发，广泛挖掘代表资源，合理分配代表名额。当前，尤其要关注以下四点：较大幅度地减少领导干部的代表；适当增加法律界和民营企业界方面的代表；在考虑基层的人大代表时，重在其知识水平和议政能力；保持一定数量的、行使代表职权能力较强的骨干代表。

四、让民主协商进一步民主起来

民主协商是选举过程中的重要阶段，因为这关系到能否既充分体现党委意图又充分尊重选民权利。作为换届选举工作的领导者和组织者，千万不要把民主协商阶段，作为“把选民联合提名的候选人协商掉的好时机”，要做到：一是不能强制性地要求选民接受组织提名的候选人；二是不能听凭选区中的宗教、宗派情绪、社会黑势力以及物质利诱等不正常情况来左右选民意愿；三是对协商中意见分歧较大的候选人（无论是组织提名的还是选民联合提名的），有关方面要虚心听取选民意见，在再作考察了解、弄清情况后，重新民主协商。

五、重视间接选举的代表素质问题

县级以上人大的换届选举工作即将开始。这是县级以上地方人大设立常委会以来的第六次换届选举。这次换届选举工作面临许多的新情况、新问题，但是有一点是万变不离其宗，就是要重视代表的素质。这个要求，比以往任何一届换届选举都高。因为，这直接关系到国家权力机关为民执政的能力，关系到国家权力机关的工作效能和工作权威。从总的方面说，这次间接选举产生的人大代表，要符合人大代表作为国家权力机关主体的素质要求，符合能代表本行政区域人民集体行使人大职权的能力要求。为此，要加大对这次换届选举的宣传工作，提高公民们的关注度。要拓开视野，扩大提名推荐候选人的范围，增加提名推荐的透明度。人大常委会对本级人大代表候选人的酝酿，要提前介入，对代表的结构、对代表的素质说得上话。同级党委和人大的有关工作部门，要加强联系，相互合作。间接选举中，要尊重代表对上一级代表候选人的提名权和选择权，不要动辄以组织的名义，要求代表“撤回提名”或“不当代表候选人”。

六、有必要对选举法作一些修改

在调研中，许多同志对现行的选举法提出了一些修改意见。比如，县、乡人大的任期，建议由目前的5年、3年，改为4年制，使两级的直接选举同步，以减少选举频次，减少工作量，提高工作质；把民主协商制逐步地改为预选制，进一步扩大民主化程度；有计划地推进竞选制，以便激活换届选举工作，“不拘一格选人才”，增强代表候选人和当选代表的民本观念、人大观念；扩大直接选举的面，通过试点，使直接选举从目前的县乡两级，逐步扩大到较大的市，进而扩大到计划单列市和直辖市。