一、日、韩、美公共财政支持产业技术进步的特点　　（一）政府发挥了至关重要的作用 　　1.政府对国家产业技术进步活动实行了强而有效的管理体制 　　日本、韩国、美国科技进步管理体制基本上是一种金字塔型的结构，第一层为最高决策层，如韩国总统直接管辖全国科学技术委员会和总统科学技术顾问委员会工作，政府总理负责组织协调和领导日常工作；日本内阁总理大臣担任综合科学技术会议议长，议员由官房长官、科技政策大臣、学术会议议长、专家议员、文部大臣、经济产业大臣、财务大臣和总务大臣等担任；美国总统为国家科学技术委员会主席，负责全国科技进步的领导和协调工作。第二层为全国科技进步的领导机构和最高咨询机构，如韩国和美国的全国科学技术委员会，日本的综合科学技术会议。第三层为政策执行层，主要是与产业界关系最密切的政府综合职能部门，负责执行科技进步领导机构的决策，具体领导全国技术进步工作，如韩国的产业资源部、日本的经济产业省、美国的能源部和国家科学基金（NSF）。第四层为由产业界、大学、研究机构、中介组织、金融机构等组成的产学研一体化综合体，具体从事技术创新活动。 　　2.政府对技术进步的投入力度逐年加大 　　1999年韩、日、美3国政府R＆D财政投入占当年全国R＆D总投入的比重分别为19%、22%和27%，占政府当年财政预算总支出比重分别为3.7%、4.2%和4.1%（2000）。1999年以来，韩国政府R＆D投入的增幅惊人，政府R＆D财政支出占其总预算支出的比重由1999年的3.7%，增加到2000年的4.0%和2001年的4.4%，这一数字在2002年将猛增到5.0%. 　　3.在经济起飞过程中采用强有力的产业技术政策 　　日本在经济成长初期依靠外汇管制、技术许可证等手段进行有重点的技术引进，政府从政策上鼓励民间企业在对引进技术消化吸收基础上的创新和改造，形成了“一号机引进，二号机改造，三号机研制”的技术进步模式；政府在高速增长时期从政策层面上向汽车、化工、钢铁、电子主导产业的技术进步进行倾斜，其中公共财政主要体现在对研发活动的补助金、委托费和政策性融资当中。70年代政府明确提出了“技术立国”的口号，以改变在技术和知识创新来源上对西方的过度依赖。 　　韩国经济高速成长时期，国民经济在政府指挥下通过引进技术的消化吸收和政府直接投资建设，完成了经济起飞和产业技术跨越式成长。80年代中期以后，政府在完善立法的基础上，通过制定和实施一整套积极、有效和强有力的中长期经济发展规划和产业政策，不仅为民间企业从事自主技术开发提供了稳定的制度保障和激励（财政、税收、金融等政策手段），还积极地参与到一些重要前沿领域的产学研一体化合作开发当中。 　　（二）扶持范围和手段呈阶段性特征 　　政府公共财政对产业研究与开发活动的扶持范围和手段，根据经济成长、技术进步和结构调整的不同阶段，呈现出逆研究与开发活动而上（即由技术开发到应用技术研究，再到产业基础研究）的阶段性特征。 　　在经济快速成长初期，由于民间企业资金和技术实力不足，政府产业技术开发政策的重点放在了主导产业的技术开发上，其中公共财政发挥了重要的支撑作用；随着经济进入后工业化时期，民间企业自主技术进步能力明显增强，政府政策重点逐步向前沿性共用技术研究（如新材料、新能源）、战略性产业中重大技术的开发（如先端半导体制造技术开发、新一代液晶制造装置）和产业基础研究（如生物工程、纳米工程）等风险大、周期长、共用性强、投入高、外部性强的领域转移。财政扶持范围基本上限定在WTO《补贴与反补贴措施协定》所允许的范围内，即不超过工业研究成本的75%或竞争前开发活动成本的50%.在具体手段上，政府更多地依靠中介机构来完成对产业技术开发的资助，如政府通过资助各种基金、研究院所和产学研组合等进行技术开发，然后再无偿或廉价向企业转让知识产权。 　　（三） 采用政策性融资和特别税收政策 　　政府在技术进步的产业化和规模化环节，一般采用政策性融资和特别税收政策予以扶持和引导。 　　日本政策性投资银行（DBJ）就是典型的政策性银行。DBJ根据政府中期政策方针（包括技术进步政策）制定并公布投融资指南，向民间企业提供中长期低息贷款、担保或购买企业债券，同时对民间金融机构进行补充融资和奖励，达到创造经济活力、创造富裕生活和创造自立型地域的宗旨。DBJ的政策性贷款与一般商业银行贷款的区别主要是：（1）期限长，DBJ平均贷款期限为15年，最长可达25年；（2）利率低，DBJ贷款利率分为3个等级，分别比商业银行利率低0.2-0.7个百分点；（3）来源稳定，DBJ是以邮政储蓄、年金养老金和财政特别会计为主要来源，而商业银行贷款则受企业信用等级、商业银行自身经营状况和经济周期等因素影响而来源不稳定；（4）担保形式多元化，对于创新企业，DBJ允许其用专利权和版权等知识产权进行担保，而商业银行则无此担保形式。目前DBJ的资助领域是以环境技术、信息与通信技术、新能源、城镇交通、物流技术、地域产业振兴、人口老龄化和整备社会资本等为重点，其资金来源主要是两部分，一部分是邮政储蓄和政府归集的各种年金、累积金的债券融资，另一部分是产业投资特别会计的投资。2001财年DBJ计划向社会提供总额达1.6万亿日元（约1000亿元人民币）的投融资。 　　韩国政府则借助于商业银行向技术进步产业提供低息贷款。韩国政府每年将其归集的60多个基金（保险金、养老金等）列入“公共财政融资特别会计预算”科目，通过商业银行向企业提供低息贷款。例如，当资本市场上的贷款利率为7%时，政府以5%的利率向商业银行提供贷款，后者再以6%的利率向企业提供融资，因此从本质上讲，政府实际上提供了1%的财政贴息。 　　美国政府则更多地通过特别租税政策支持技术进步的产业化，即允许企业加速折旧固定资产，将其新购置设备支出从年度应税收入中扣除，以此鼓励企业设备更新。 　　（四） 以项目为核心 　　公共财政的资助对象以项目为核心，以客观标准为尺度，并不针对特定企业、产品和产业制定专向性政策。作为WTO《补贴与反补贴措施协定》成员国，3国基本上遵循了协议“非专向性原则”的有关规定，即不直接向特定企业、产品、地区和产业提供财政补贴，对于补贴对象的资格和补贴数量均规定了公开与透明的客观标准或条件，既体现了公平原则，也便于社会监督，减少外部摩擦。 　　（五） 以中小企业为主要资助对象 　　3国均有针对中小企业技术进步的专项法律、政策和政府职能机构，对中小企业实施倾斜式政策。其中美国最突出：80年代以来先后颁布了《小企业技术创新发展法》、《加强小企业研究发展法》、《联邦技术转移法》、《贝赫-多尔法》、《小企业基本法》等一系列法律；美国中小企业局为中小企业技术进步提供贷款、担保、技术与信息服务；美国政府1992年设立了小企业技术转移研究计划（STTR计划），鼓励企业、科研机构和大学的科研人员向中小企业流动；1993年美国联邦政府采购额的约30%给了中小企业，总额近600亿美元。在硅谷创立初期，科技企业的订单中有1/4来自政府。 　　（六）健全与透明的制度保障 　　韩国和日本在工业化的每个阶段都颁布实施了一些促进技术进步的法律法规，如韩国的“技术开发促进法”（1972）、“工业发展法”（1987），日本的“机振法”、“电振法”、“产业活力再生特别措施法”（1999）、“新事业创业促进法”（1999）、“产业技术强化法”（2000）等。美国则更注重鼓励与维护竞争和反垄断的法律，以此为民间企业技术进步提供制度保障。美国思科公司（CISCO）特别强调美国政府1984年对AT＆T的反垄断起诉和国会1996年通过的“电信法”，是美国IT产业迅速发展的重要原因。 　　二。有关政策建议 　　（一）加大技术进步过程中公共财政的投入力度 　　与国外政府研发投入相比，我们存在“两个比重”（即政府R＆D财政投入占全国R＆D投入比重和政府R＆D财政支出占总预算支出的比重）均明显偏低的问题。当务之急是加大对技术进步的财政投入力度，为我国的产业技术进步提供坚实的物质保障。 　　（二）充分利用WTO有关过渡性安排的规定 　　WTO《补贴与反补贴措施协定》第28条“过渡性安排”规定，允许新成员自协定对其生效之日起3年内保留已经存在的与协定规定不一致的补贴计划，但要在生效之日起的90天内通知补贴与反补贴措施委员会。因此，自我国加入WTO后的3年时间里，应继续保留实行多年的技术改造贷款贴息政策。在3年过渡期里，还应逐步建立起一个以政策性银行的低息贷款、向研究机构（组合）的研发活动提供财政资助和特别租税政策为主要内容的技术进步模式，以保证3年过渡期结束后的现行政策符合协定的有关规定。 　　（三）大力培育与发展中介机构 　　在产业技术进步中，中介机构（基金会、政策性银行、研究院所等）在财政资金的运营和管理方面发挥着独特作用。从提供资金的性质上看，中介机构主要是两类，一类是向企业提供低息贷款的金融机构如政策性银行，一类是接受财政资助从事产业开发并向产业界转移研发成果的研究机构（组合）。从政策性贷款上看，在3年过渡期内，原有的公共财政技改贴息可交由政策性银行（如国家开发银行）行使，3年过渡期满后，财政技改贷款贴息取消，改为政策性银行直接向企业提供低息贷款或贴息为主，但贷款利率或贴息水平应保持在协定允许的范围之内，即贴息后的利率不低于国际市场通行利率，或实际提供的补贴水平属于微量补贴的性质。从公共财政对研究机构（组合）的资助上看，公共财政的资助范围应逐步与协定接轨，即非专向性的，不超过工业研究成本75%或竞争前技术开发活动成本50%，向落后地区和环境保护提供财政援助。政府职能部门的主要职责是以重大技术开发项目为依托，组织和协调企业、大学、研究院所等形成一体化研究组合，合作开发成果的知识产权由民间企业和机构分享。 　　（四）突出重点，有步骤有选择地实施技改 　　技改应突出以下6大领域，即关系国家安全（如航空航天、军事工业、核电工业等）、公益性产业（如农业科技、能源、环保、资源综合利用、节能降耗、军转民、老工业基地改造、西部开发和三峡库区建设等）、高新技术产业（如微电子和电子信息、光机电一体化、生命科学、新材料、新能源、高效节能技术、医药科学和生物医学工程等）、战略竞争性产业（如汽车、钢铁、石化、船舶、电子等）、自然垄断性产业（如电信、铁路、电力、供水、供气、邮政等）和一般竞争性产业（如纺织、煤炭、木材加工、轻工、家电等）。具体项目的确定可由政府职能部门在征求企业、专家、研究机构的基础上，本着客观、公开与透明的原则制定并向社会公布。 　　（五）将技术进步的政府管理纳入法制化轨道 　　尽快制定“技术进步促进法”，明确技术进步过程政府职能管理范围与手段、政府各部门之间关系、官产学研之间的关系、技术进步领导机制、政府R＆D预算编制原则、范围与方式等技术进步中基本的权责界限。此外，应尽快制定技术成果推广条例、中小企业技术促进条例、高新技术开发条例等法规。