自1978年以来，教育在中国被摆到了越来越突出的位置。从中央政府制定的“优先发展”、“科教兴国”战略，到教育主管部门实施的各种名目繁多的“工程”，都显示出一个曾经伟岸的民族要依靠教育实现其“伟大复兴”的决心。
但是，正如在许多公共政策领域的表现一样，政府的政策制定和宣示是一回事，而政策的执行又是另一回事。实际上，政府在教育领域的作为也如同我们会在“三农问题”及环境治理方面所看到的那样，往往显示出口惠而实不至的浓厚倾向。官方的统计年鉴确实也显示出政府的教育经费投入每年都在增长，但投入的不足却是屡遭国内各届批评的老问题，而最近也不同寻常地受到了有关国际组织的抨击。[1]
关于经费不足在一些微观区域造成的足以用“凄惨”或“令人震惊”来描述的情形，已经有不少个案调查资料加以证明，本文的意图在于，从宏观上对政府的教育投入短缺额加以探讨，并对长期的投入不足所造成的后果究竟累积到了什么程度给出一个综合的分析。
一，教育经费：关于十年来短缺额的计算结果
计算政府公共教育经费（在中国称为“财政性教育经费”）的投入不足额时面临的首要问题是所依据的标准。究竟达到一个什么样的比重或金额才能较为满意？许多学者在谈到这一问题时往往引用发达国家或发展中国家的平均水平作为参照，其中被视为可行的一般是“不发达国家”的公共教育经费占国民生产总值（GNP ）的比例在80年代普遍达到的4%这一标准。
笔者并不反对这一原则。鉴于中国经济长期保持着高速增长势头，其财政性教育经费占GNP 的比例没有理由低于发展中国家的平均水平。因此，我们假定从1985年起中国政府一直在采用这一标准（见表1第2列），那么它在1985—2002年间每年应支付的经费就是表1第5列显示的数据（应付额I ），实际支付费用如第7列所示，每年少投入的经费就在第8列（短缺额I ）展现出来。各年度的短缺额相加，就可以得到18年间的总短缺额：10100亿元，其中1996-2000年间——正是“普及九年义务教育”的冲刺阶段——每年的短缺额都在1000亿元左右。
这的确是一个天文数字。但问题是政府可能对于这一“理论上”的计算结果并不认帐。因为上述具有普遍意义的国际性指标并没有考虑到中国的“特殊国情”。实际上，鉴于中国政府比其他发展中国家更有意愿和能力无偿动员农村的大量经济资源来兴办农村教育，也许它认为以低于这一比例的投入就可以满足教育的需求。
因此，为了能够使讨论在同一平台上进行，我们有必要选取政府自己确定的理想而又可行的标准。这就是它在1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》第43条所规定的：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%.”
按照一份官方出版物的介绍，有关“本世纪末达到4%”的目标，是教育部的一个于1988年5月成立的
研究小组“经过反复研究和论证”的结果。其依据是，“根据支撑我国教育事业发展改革的基本需要，参照世界发展中国家的公共教育支出占国民生产总值的比例在80年代中期平均已达到4%的状况，并考虑到80年代我国财政性教育拨款已接近或超过3%的事实。”而在论证的过程中，“研究小组与财政部多次讨论，确定将公共教育支出的口径扩大为国家财政性教育经费支出”，即“除了政府预算内经费拨款，还包括城乡教育费附加，
企业办学支出和校办产业减免税收中用于教育方面的支出。”[2]
随后的过程是，“1992年，国务院两次举行常务会议，讨论并同意公共教育经费占国民生产总值的比例到2000年应达到4%.在当年举行的中央
政治局常委会议和政治局全体会议上，研究并批准了上述目标。”
应该说，上述目标是一个较为保守的和妥协的标准。第一，它将教育部提出的该比例的实现期限由“90年代中期或2000年”确定为“本世纪末”；第二，它将“公共教育经费”的口径由政府的预算内拨款扩大为包括了向农村居民和城市企业征收的教育费附加，而后两项的金额在90年代后期每年都达到了数百亿元。
进而要强调的是，作为以中共中央和国务院的名义共同发布的、继1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》之后的又一个纲领性教育
文献，《纲要》所涉及的至关重要的经费比例问题，肯定是经过那些真正掌握着经费的分配、负有落实责任的权力机关——比如国家计委和财政部——的官员所同意了的。但是，尽管如此，这个耗时多年才出笼的妥协方案，在随后的岁月里并没有得到各级政府和计划、财政当局的认真对待。
从表中可以看到，财政性教育经费占GNP 的比重随后不仅没有增加，反而从当年起就大幅度下降了，跌落到1985年以来的最低点，1995年只有2.46%，而到教育部1998年12月公布《面向21世纪教育振兴行动计划》再次强调要按期实现这一标准时，仍然只有2.64%.到2000年，不仅没有达到4%的承诺，反而低于1986和1990年的水准。自2001年起，政府可能意识到了自己的问题，将目标的实现推延到2005年。[3]
对于中央政治局全体会议批准的上述政策目标为什么在执行过程中流产了这一问题，显然是有待公共政策专家们认真研究的典型个案。这里要探讨的是，按照上述标准，中国的公共教育经费到底应该支付多少，实际上又短缺了多少？我们假定，基于《纲要》确定的“逐步提高”的原则，为了2000年达到4%的目标，1993年当年财政性教育经费占GNP 的比例应恢复到1991年的水平，尔后按照每年递增0.15—0.2个百分点的速度提高。由此设定的各年度目标值见表中第3列。将其乘以当该年度GNP 的总量，可以得出每年应支付的经费。再与实际经费相比较，就最终得出政府的实际克扣额（短缺额II）。
计算出的结果同样是惊人的。在1995年以后，每年少支付的金额都在500亿元以上，2000年则接近1000亿元。而1993—2000年的8年间，政府总共少支付了4905亿元。更进一步，假定2000年以后的比例不变，2001年和2002年的少支付额则分别达到772.11和650.74亿元。这样，在1993年以来的10年间，各级政府实际上少支付的
教育经费就超过了6000亿元。
鉴于
中国的公共教育经费投入体系长期缺少明确的支付比例划分，要具体量化每一级政府究竟应该对6000多亿元的庞大债务各承担多少，几乎是不可能的。但是，考虑到80年代中期以后县乡两级政府被迫承担了大多超过其支付能力的
农村教育经费的绝大多数份额，我们可以得出一个基本判断：拖欠主体主要是县以上的三级政府，特别是中央政府和省级政府。
自然，上述巨额的欠债并不是无关紧要的。抽象的4%的目标没有达到，实质上是一个重大的战略失误。尽管90年代中期开始的向农民“教育集资”的强化——在许多地方表现为伴随着暴力的公开性掠夺——可能在一定程度上弥补了由此造成的巨额资金空洞，但是，政府投入的严重不足以及有限教育经费的不公平分配，[4]就导致了在广大的农村地带教育者和被教育者的权利共同受到侵害，这将是我们下文要面对的一系列严峻
问题。
二，教师工资拖欠——一个不应该成为问题的问题
政府不能按时支付教师应该得到的工资，曾经是1949年之前的中国特别是国民党执政时期遭人诟病的
社会弊端，并成为标志着那个
时代的制度腐败的象征。具有讽刺意义的是，到了80年代后期，就在1986年《中华人民共和国义务教育法》实施后不久，农村教师们也开始陷入其旧中国的同行所经历过的境遇。
按照当时的报道，在1989年，教师工资的拖欠已经到了令那位温文而雅的文学家冰心老人愤怒地称之为“耻辱”的程度。在随后的治理整顿期间，这种“耻辱”一度有所洗刷，但是当1992年改革的热潮再起，又卷土重来了。1993年，农村教师被拖欠的工资金额达到14.3亿元。当时分管教育的副总理李岚清回顾了中央政府解决该问题的情形：“由我们领导出面，到处查欠、催发工资。我为此曾经给八个省、自治区的主要领导写信，请他们认真解决拖欠教师工资问题。纪律检查、教育等部门还作了若干规定，如优先发放教师工资；拖欠教师工资的地方，领导干部不得先领工资，不得出国考察，党政机关不得购买小轿车，不得盖楼堂馆所”。“经过上上下下的共同努力，总算把那一轮拖欠教师14亿多元工资的问题基本解决了。”[5]
但是，当翌年的分税制改革导致县乡财源高度紧张之后，[6]工资拖欠又一次锁定数百万农村教师。这使新颁布的《教师法》和《教育法》中有关保障教师基本权益的条文形同虚设。在1999年3月的九届三次全国政协大会上，一位政协委员曾大声疾呼：“农村教师处在水深火热之中啊！”而到了2000年4月，据不完全统计，全国的拖欠总额高达135.6亿元，覆盖了北京、上海和浙江、西藏之外的27个省区。[7]
进入新世纪，中央政府意识到从制度变革入手解决工资问题的必要性，从2001年起将农村教育经费的支出责任主体由乡镇上调到县，农村教师的工资由县财政统一发放。据2003年3月20日《人民日报》引用教育部官员的话说，至2002年底，全国有97%的县已实行上述“以县为主”的新体制，“以政府为主，确保农村中小学教职工工资按时足额发放、确保农村中小学正常运转经费、确保农村中小学建设和危房改造等所需资金的经费筹措机制正在逐步建立。”
但是，“以县为主”并不意味着教师工资就有了保障。它只是将工资支付的重压从乡镇转移到了县，而并没有转移出农村内部，因此“拖欠”的悲剧仍然在各地继续上演。据全国人大常委会副委员长路甬祥在2003年9月10日于人民大会堂举行的“庆祝教师节及纪念《教师法》颁布十周年座谈会”上披露：“拖欠数额依然较大、涉及范围依然较广。而且有些地方陈欠未清又添新欠。”他引述的教育部的有关统计显示：截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省区；其中2002年1－4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。[8]综合一些
文献的报告，部分省区的拖欠情况可以参见表2所收集的资料。
要注意的是，列入教育部统计范围之内的拖欠额，只是中央政府“统一规定的工资项目及标准”，也即通称的“国标”部分，它大约占教师应领工资的70%左右，属于《国务院关于基础教育改革与
发展的决定》（2001年5月29日）中规定的“必保”项目（对不能确保的地方要“追究主要领导人的责任”！）。而在“国标”之外，还有占工资总额30%左右的各省及地级市政府出台的津贴、补贴。这部分被一些地方政府规定为发放与否“可视当地财力状况量力而行，但要与当地公务员一视同仁，统一政策。”[9]
在教师们的工资被中央和地方政府分割成两块的情况下，既然“必须确保”的国标都难以发放，“量力而行”的地方补贴自然就不在话下了。客观而言，这种富有弹性的政策正好为基层政府克扣教师的后一部分工资开了方便之门。于是，相当于教师年间3-4个月工资的地方补贴在拖欠了“国标”的地方自然是拖欠了，而在“发了国标就不算拖欠！”的更多的地方，更是被普遍拖欠着。至于拖欠总额，由于是前述政策允许的“合法性”拖欠，因此也就没有纳入教育部的统计。但是从表2中安徽省的情况来看，到2001年底按国标口径统计为7.02亿元，加上地方补贴则为24.8亿元，相当于国标的3.5倍。这就意味着，全国的拖欠状况远比教育部公布的严重。通过反推可以得知，单就列入教育部统计范围的地方，拖欠总额就应该是127亿元除以70%，也即达到180亿元左右——它相当于大约200万乡村教师全年的工资。
普遍而严重的拖欠并不是教师“工资问题”的全部。实际上，两个与“国标”和“地方补贴”统统无缘的群体的境况更加值得关注。其中的一个是“民办教师”，中央政府曾经于20世纪90年代中期要求在“本世纪末彻底解决”他们的问题，但至今在全国仍有数十万人，他们的薪水——如果不被拖欠的话——可能只够养活他们自己。另一个是“代课教师”，其规模可能与前者相当甚或更大，但由于“不在编制”而缺少正式的名分，其待遇也就更差。比如在全国来说并不“落后”的江苏省徐州市下属各县，他们每月能够领取的“代课金”在2003年只有150元。这是一个没有考虑到人的基本生存需求的数额，肯定难以维持一个乡间知识分子的起码尊严。在由政府主导的中国式的原始积累正高歌猛进的21世纪初年，它令人想到什么叫做“最残酷的剥削”。
正是以这种普遍而严重的“拖欠”和名副其实的“剥削”为背景，我们可以看到，自20世纪90年代以来，许多地方的乡村教师构成了当地“上访”队伍中令人瞩目的群体，并且偶尔也会行使其罢课或“集体不上课”的权利。虽然他们的呐喊与抗争并没有明显地带来境遇的好转，反而可能导致其基本的人身自由权也一同遭到剥夺，[10]但是，这支在传统社会曾经担当着社会整合作用的稳定力量向着“不稳定”方向的转化，对于日见混乱的农村中国来说，显然是一个不太吉祥的信号。诚然，在强大的专政工具面前，他们并没有构成真正意义上的“威胁”，但是在忍无可忍的情况下，他们却可以象他们的学生一样“流失”，[11]这对贫弱的农村教育来说实在是一种最有力的打击。
三，危险校舍——一个终究带入了新世纪的老问题
如果说工资拖欠这一损害教育者权利的现象已经成为备受舆论指斥的“社会顽症”，那么，危险校舍的存在则是危及教育者和被教育者双方生命安全的更加悠久的固疾。查阅80年代以来的官方教育文献，将会发现它比“工资拖欠”出现的次数更多。
危险校舍可以看做是文革时代留下的遗产。根据教育部1981年1月《关于抓紧解决中小学危房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请示报告》披露，1978年不完全统计，农村中小学危房面积约5000余万平方米，占农村校舍总面积的17.2%，当年因危房倒塌砸死师生177人，重伤931人。到1980年，因危房倒塌而伤亡的师生仍有921人，其中死亡62人、重伤357人。为此，中共中央、国务院在当年发出的《关于普及小学教育若干问题的决定》中要求：“用两三年或稍长一些的时间，做到‘校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳’，以保证教学工作的顺利进行。”[12]这便是著名的“一无两有”口号的提出。
在随后主要由农民出工出钱新建校舍和改造危房的运动中，尽管没有在规定的时间内消灭危房，但形势有所好转。到1985年，危房面积的比例下降到7%.但据不完全统计，当年底尚有危险校舍3800多万平方米。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅在1986年6月《关于进一步加强中小学危房修缮和改造的通知》中再次要求各级党委和政府“力争在两三年内，使全部中小学校舍面貌有显著改变”，真正实现“一无两有”。
又一个“两三年”同样没有消除农村学校的危房。而同样是“不完全统计”，1991年全国中小学危房占校舍总面的比例为3%左右。于是我们又看到了另一个文件：1992年11月，国家教委和财政部、国家计委共同发布了《全面消除和杜绝中小学危房的规定》，要求“各地要尽快修订全面消除中小学危房的规划，在1994年前全面消除中小学危房。”
随后几年间的情况不详，因此难以判断1994年前是否如期实现了目标。但可以肯定的是到世纪末又出现了反复。教育部于1999年12月发出的《关于加强中小学校舍危房修缮和改造的紧急通知》中披露：“由于多种原因，全国中小学仍存有1200多万平方米危房，部分地区危房比率还出现了回升势头……各地必须高度重视中小学危房改造工作，采取各种措施，力争不把危房带入21世纪”。
当距离21世纪还有53天的时候，由建设部和教育部共同出台的《关于进一步加强中小学校舍工程质量管理工作的通知》（2000年11月7日）又重复了上述“紧急通知”中的同样问题：“由于多方面原因，全国中小学仍存有1300多万平方米的危房，部分地区危房比率还有回升趋势……”
不过，看来教育部和建设部这两个职能部门都并不了解各地的真实情况，因为几个月后的一项普查结果大大超过了其公布的数字。由教育部会同国家计委和财政部于2001年初实施的该项普查显示：“截止到2000年底，除北京、天津、上海、江苏、浙江、广东6省（直辖市）及大连等5个计划单列市之外的25个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，共有农村中小学各类危、破校舍8400万平方米，占农村校舍总面积的9.6%；其中，D 级危房（指房屋整体出现险情，不能继续使用）5700万平方米，C 级危房（指局部出现险情，维修后尚可继续使用）2000万平方米。”[13]
大量的危险校舍再次成为一个热点问题。2001年，国务院决定在全国实施“中小学危房改造工程”。不过，实施税费改革后原先“建设靠附加、维修靠集资”的农村教育投入格局被打破，而新的机制又没有建立起来，危改资金不足的问题日益突出，在安徽、河南、湖北、陕西、四川等省，需要尽快筹措但“缺少着落”的危改资金都在10-20亿元。因而危房增加的势头并未得到遏制，到2002年底，危房比率仍占7.6%，D 级危房也还存有4000万平方米。
对比不同时期的文件规定及随后的进展情况，可以看出，中央政府及其职能部门每一
次都未能确保目标的实现，而问题拖到最后竟然比原来更加严重。这的确令人不可思议。主管该事务的“全国危改办”的一份资料详细解释了其中的原因，让我们原文照录：
“一是危房改造缺乏长远、
科学的规划，一直没有走出低水平突击改造和重建、一段时期后又集中出现危房的恶性循环，缺乏良性运行机制。二是由于多年来中小学校舍紧缺，且没有稳定的建设及维护资金来源，致使部分校舍得不到正常维护，超期服役，客观上增加了危房数量。三是中小学危房的定期普查、科学鉴定、动态预警和滚动解决措施不够得力，”三无“（无勘察设计、无规范标准、无施工资质）工程不少，使校舍建设标准太低，建设过程中即存在质量隐患。四是由于我国各地区之间自然、地理、气候等自然条件差异很大，许多地区地震、水灾、泥石流、严寒等自然灾害比较频繁，对中小学校舍的损害比较严重，加上自然老化作用，使部分校舍未达到使用年限即成为危房。”[14]
解释无疑是客观的，但可能忽略了一个核心事实：数千万平方米的危险校舍都分布在农村，而在其间上课的，肯定没有那些掌握着教育资源分配的中央和省级政府的财政、教育官员的子女。
的确，危房并不是一个孤立的物理性存在，它与无数具体的生命联系在一起。按照校舍与学生的简单对应关系推算，2000年，占农村校舍总面积9.6%的危险房屋所覆盖的学生将超过1600万人（当年农村学生数为17068.5万人），其中D 级危房所覆盖的学生超过1100万；而到2002年底，在存留的4000万平方米D 级危房里上课的学生，仍然可能有近800万人。当然，这里并未涉及要冒着同样危险的教师。
后果自然是可以想象的。在农村地区，每年都有一些危险校舍倒塌，不断有农家子女和乡村教师成为冤魂。以新世纪以来的情况为例，在2001年6-7月间的20天之内，内蒙古自治区赤峰市松山区就发生两起教室倒塌事故，造成44人伤亡；而在2003年新学年开始前后的不到一个月内，全国居然有5处校舍倒塌，死伤人数至少达39人。[15]至于二十年来总共有多少农家子女和农村教师因此罹难，可能属于公众无从知道的“国家机密”。
当然，为了避免上述“恶性事件”的发生，后果也会以另外的形式表现出来。在安徽省，由于国家禁止使用危房，许多原先在其中上课的学生只得转移到租借的民房或临时搭盖的庵棚中。据不完全统计，仅阜阳市2001年冬天就有108所学校、352个班级的两万多名学生在露天或庵棚中上课。多年不见的“露天学堂”、“庵棚学堂”和“民宅学堂”在安徽农村再次大量出现。[16]
四，
教育负债——一个难以解决的新
问题 与前文两个不断“翻新”的老问题相比，
农村教育负债是20世纪90年代中期的“普九”达标运动中出现的新问题。为了在2000年之前达到教育部规定的各项验收指标，各地农村的乡镇政府、村级组织和中小学于90年代中期被迫举借债务，以改造危房、建设新的校舍，或购买必要设施。这些债务原是准备在验收过关后通过向农民集资偿还的，但据说2000年起实施的农村税费改革试点使教育集资难以为继，[17]而中央和省级政府又并无足够的投入，就导致了靠农民负担维持乡村学校运营的资金链出现断裂，造成债务不能偿还。关于债务的金额，有报道说全国高达500亿元。[18]
以中部的教育大省湖北为例，全省“国办中小学”的教育负债2000年达21亿元，没有列入“国办”的农村小学负债情况则不知其数。另据该省统计局的报告，在375个被调查的乡镇中，“普九达标验收债务”总额当年为14.85亿元——乡镇平均近400万元——，经过两年的归还，到2002年仍有11.22亿元；在被调查的300所农村小学中，有227所学校负债，负债覆盖率达到75.7%，校均债务近20万元。在著名的监利县，2003年初全县中小学共负债10615万元，其中县直中小学3880万元，乡镇办中小学6281.8万元，村办小学453.2万元，全县“几乎没有不欠债的学校”，而负债额超过100万元者有24所。基于这种情况，该县2003年开始将数百所公办中小学校租售给私人经营。而在被称为“教授县”的另一个县蕲春，全县教育负债超过1.5亿元，与其一年间的可用财力相当，该县的一位财政官员认为，“就是全县两万吃皇粮的人一年不吃不喝，也不够还债”。[19]
湖北的情况只是全国的一个缩影。表4所列的部分省区的资料显示，负债情况与湖北相当乃至更严重的地方所在多有。实际上，即便是江苏、浙江、广东等沿海较发达的省份，许多县区一般也有几千万元的债务。据朱永新对温州地区苍南县的调查，至2002年4月，全县教育负债总额近2亿元，其中义务教育阶段学校负债1.25亿元，36个乡镇中有32个乡镇的中小学均系负债运行，“累累负债几乎使不少中小学濒临关门。”据朱介绍，在比较发达的温州地区，类似苍南县的中小学负债情况并非个别现象，有的学校已经停水停电，有的连购买基本的办公用品也无力支付。[20]
中国农村学校的负债无疑使乡村教育举步维艰。正如屡屡见诸于报端的那样，自2000年以来，许多地方发生债权人封堵校门或教室、殴打教师和校长，乃至将校长告上法庭并使其身陷囹圄的事件。在前述湖北省蕲春县的刘河中学，2002年曾3次被关，到2003年年初校门又一次被建筑承包商紧锁，当2月18日开学10天之后，三千多名学生仍然无法进入教室和宿舍，从而引发愤怒的家长和学生封堵公路、抗议锁门，最后在动用公安人员“抓了人”的情况下才又暂时平息风波。在距该省省会武汉市不远的团风县，有21所学校先后被封。出于同样的原因，至2003年12月初，陕西省华阴市夫水镇塬头小学6个年级的112名学生被迫在冰天雪地里上课，“白雪茫茫，冷风飕飕，可怜孩子们冻得直打哆嗦……”。[21]
鉴于中国的广大农村和农村学校正处于严重的“贫血”状态，仅靠其自身的挣扎显然无法摆脱债务的泥潭。但不幸的是，这一问题至今没有受到中央和省级政府的认真对待——就
目前来看，只有广东省政府表示要安排20亿元专项资金“重点用于山区减轻农村义务教育所欠的
历史债务”[22]——，有关部门多是采取“拖”和“推”的战术。据一位“圈内”人士透露，对于全国涉及500亿元的教育债务，北京的一位教育官员曾表态：“能拖就拖，欠的钱都是老板的，还他干吗？”而在债务最严重的省份之一安徽省，省级财政部门竟然“不愿意统计”究竟有多少教育负债，原因是“农村教育负债的情况复杂……很难弄清楚真实的负债额。”[23]
五，辍学率反弹——“普九”冲刺后迎来的危机
进入新世纪之后，中国政府宣布于2000年底“基本普及了九年制义务教育”。能够印证它的几项具体指标是：“普九”的人口覆盖率达到85%，学龄儿童入学率达到99%，小学毕业生的升学率达到94.9%，初中阶段的毛入学率达到88.7%.
但是，“基本普及”这一含糊的语义具有一定的欺骗性，其背后至少隐藏着四个方面的问题：
第一，85%的“普九”覆盖率意味着还有15%的人口所居住的区域没有普及，大约涉及到1.8亿人和500多个县级行政区域，这也就意味着上述人口中的许多少年儿童难以充分接受义务教育。即以官方公布的“学龄儿童”入学率达到99.1%来看，由于学龄儿童的基数庞大，没有入学的0.9%的儿童数量实际上超过了110万人，他们将成为未来的新文盲。
第二，在从1986年《义务教育法》颁布到2000年实现“基本普及”的过程中，根据笔者的
计算，总计当有1亿5000万左右的少年儿童完全没有或没有完全接受义务教育。其中除了未入小学的数千万人之外，还包括小学阶段失学的3791.5万人、小学毕业后未能升学的5000多万人，以及初中阶段失学的3067.6万人。[24]这庞大的人群实际上是被“普九”列车甩下来的牺牲者。
第三，在不少已实现“普九”的地方，由于经费和师资的限制，实行的并不是《义务教育法》所规定的九年制教育，而是“八年制”，即小学不是6年，而是5年。比如江苏省的苏北地区农村，就是在“九年制义务教育普及”了之后才开始于2001年实行九年制。
第四，在广大的农村地区，“普九”是在压力型体制下“冲刺”的结果，为达成这一目标，一些地方使用了包括“弄虚作假”在内的各种手段。在前述曾于2001年发生两起教室倒塌事故的内蒙古自治区赤峰市松山区，三眼井乡的一位农妇就曾对前往调查的记者披露：“验收时，学校找我们村的李东杰去顶数，去一天顶一天的义务工，还给发一个毕业证。李东杰在初二的时候就辍学了。”而在山西省某县的一所初中，为应付上级的“九年义务教育检查”，学校竟让流失得只剩下一个班的初三学生轮流坐到三个班去顶替。[25]
正是基于诸如此类的问题，一些专家对教育部公布的相关数据表示疑问，认为应该扣除适当的水分。比如，国务院参事任玉龄就曾断言：“不少地方上报的九年义务教育的普及率是失实的。”[26]出于对义务教育普及程度作出客观判断的需要，这里引用另外一个概念，即“九年义务教育完成率”——从小学入学起以9年时间完成小学和初中阶段教育而按时毕业的学生的比率。它剔除了中途流失等因素——这一能够综合反映义务教育巩固水平的指标，来检验其普及程度。因为，只有实际完成了规定的教育年限，才算得上“普及”。
根据上海教育
科学院沈百福、王红的计算，2000年，全国15—17周岁人口的九年义务教育完成率只有74.7%，其中8个省区不足60%；2001、2002年的完成率也分别只有75%和76.6%.他们的
研究还显示，2000-2002年，虽然小学净入学率已达99%，但小学毕业率仅为89%左右，两者相差近10个百分点；初中阶段毛入学率达到90%，但初中毕业率仅为76%左右，两者相差近14个百分点。由此导出的结论是：近年来每年大约有500余万适龄儿童未完成初中教育，其中近200万适龄儿童未完成6年小学教育。[27]
由此看来，在“完成率”这一新的标尺面前，中国义务教育的普及程度确实要比教育部所宣示的成绩降低许多。
如果说到2000年为止的“普九成果”的确是较为虚弱的，我们要面对的更进一步的问题在于，这一虚弱的成果进入新世纪之后并没有得到巩固，反而在农村地区普遍出现了滑坡的趋势。有足够多的资料显示，少年儿童的失学现象近年来趋于严重了[28]：
——据新华社报道，辽宁省一些农村中小学的辍学率呈回升趋势，以往到初三时的辍学率一般为15%，2001年已上升到30%左右，个别乡镇高达50%以上。全省小学毕业生升学率也降到85%以下，为近十年来少见。
——在江苏省，“普九”达标后几项重要指标在2001年陡然下降：小学在校生巩固率从前一年的99.6%降至91.6%，小学毕业生升学率从97.2%降至92.1%；初中阶段的巩固率从96.3%降至91.7%，初中毕业生升学率从68.5%降至58.6%.
——海南省1998年入学的12.83万初中生中，有3.9万人未在2001年毕业，占学生总数的30%以上。
——在福建省，据2002年春对三明、南平等地的调查，农村中学生辍学率平均在10%左右，有的地方高达30%.
——据国务院参事任玉龄的报告，四川的一位区政协主席反映，小学阶段从入学到毕业大约半数辍了学，初中三年的辍学率有30%－40%.而湖北一些农村中小学的失学率也已上升到30%左右，个别贫困乡村的初三学生辍学率高达50%.
如果说上述报告提供了一些较零散的印象，那么，一项受到教育部资助的系统调查则揭示出辍学问题的普遍性和严重程度。[29]该项调查选取了全国有代表性的六个县，在每个县进行了逐乡镇的调查，六个县初中三年的累计辍学率见表5.
从这组数据中可以得出的结论是：
第一，所有的调查样本县都超过了教育部设定的初中辍学率不超过3%的底线。其中四个县高于20%，两个县高于30%，一个县超过50%.而根据背景调查，辍学率较低的两个县情况较为特殊，其中华东A 县对家庭困难的学生发放“教育券”进行援助，而华北D 县是著名的“将军县”，教育经费的“投入渠道较多”。
第二，在同一个县内，辍学率的城乡差异非常明显。有三个县县城的辍学率低于1%，其中两个为0，只有两个县较为严重。而另一方的农村，即使较好的两个县也在4%左右，最高的则超过了60%.在流失最严重的一个乡中学，初中入学时有254人，到毕业时只剩下68人，辍学率高达73.2%.
对上述六县之外的某补充样本县的调查结果也非常严峻。这个位于东北境内的某县，县教育当局上报的辍学率是2.8%，但实际辍学率为27.2%，其中两所县城中学的辍学率都低于3%，而21所乡镇中学平均达35.7%，最低的为11.2%，最高的为56.1%.基于这种状况，主持调查的学者说，“再看教育统计年鉴，我们都不敢相信了。”
调查所得到的另外一个结论是：隐性辍学的现象也比较严重。“有的县为了提高升学率，降低统计报表中所能反映的辍学率，实行‘分流’，将升学有望的学生单独组成班级备考。其余的学生组成职业技术班，而被分流到职业技术班的学生可以不上学，放任自流，但可以拿到毕业证……。”
正如该项调查的结论所显示的那样，虽然导致学生辍学的原因是复杂的，但主要与
经济因素和不断滋长的厌学情绪有关。而这两个原因实质上是“农村教育贫困”这一个病症的两种表现：教育经费的短缺导致农村学校依然经常要向学生伸手，而在高额的“杂费”面前，“义务教育”也就成了家庭困难的农家子女难以享用的奢侈品；教育
内容的贫乏和质量的低下——当然也与经费不足有关——满足不了农家子女的兴趣和需求，从而导致他们厌学。在这种二重意义的贫困的教育环境中，许多农家子女的前程就被默无声息地吞噬了。
结语
在中国政府宣告它以15年的时间于世界上人口最多的国家实现了普及九年义务教育这一“辉煌成就”之后不久，在中国的高等教育即将迈入“大众化”阶段的21世纪初年，我们可以确凿无误地看到，以教育者和被教育者的权利同遭侵害、以教师和学生的一道流失为集中体现，农村义务教育这一中国教育最为基础和庞大的部分，的确已经陷入到一种实实在在的危机。
自然，笔者并不认为中国农村的教育危机全部来源于政府经费的不足，也并不奢望充足的经费就能够确保农村的义务教育从此会走向“健康
发展”。但是十年间6000多亿元的庞大克扣额足以让我们相信，如果这些款项如政府承诺的那样兑现了，而且又有一个基本上较为均衡的分配——不是向集中了各种“精英”子女的城市“重点”或“实验”学校，以及位于教育金字塔顶端的高等学校过度倾斜——，那么，本文所论述的那些已经明显触及到“人道”的底线的最为基本的问题，都会在相当程度上得到解决。
有鉴于此，化解这场危机可能不再需要学者们去绞尽脑汁地编造什么额外的“政策建议”了。它只需要一种在面对农村中国和农村中国人时最为缺乏的东西：政府的责任，抑或“行政伦理”。
注释
（1）2003年9月，联合国主管
教育权利事务的一位特别调查员到
中国考察两周后，异常地批评主人在保证教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如。“政府仅提供学校经费的53%，其余由学生家长承担，这一比例比所有实行义务教育政策的国家都低。”见《商务周刊》2003年23期。
（2）相关介绍见中国教育与人力资源
问题报告课题组：《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003年，第391页。下同。
（3）《全国教育事业“十五”规划和2015年
发展规划》，教育部网页（
http://www.moe.edu.cn/stat/jyguihua" TARGET=_blank>
http://www.moe.edu.cn/stat/jyguihua）。
（4）关于公共教育经费在城乡之间和基础教育与高等教育之间的不均衡分配问题，已有许多
研究成果，笔者在《中国城乡教育差距》一文（载《战略与管理》2002年第6期）中也有论述。但为了有助于理解，这里提供一个许多地方常见的事例：在湖南省长沙市，一所重点中学的年间经费“大概比一个县的全部教育经费还要多”。2001年6月13日《中国青年报》。
（5）见《李岚清教育访谈录》，人民教育出版社，2003年，36页。
（6）财政部财政
科学研究所苏明的报告（《中国
农村基础教育的财政支持政策研究》，《
经济研究
参考》2002年第25期）显示：县乡两级政府的财政收入份额在1993年曾占到总财政收入的33.4%，到1996年以后只还有20%稍强。另据国务院参事任玉龄报告，分税制改革后的1995年，全国县乡财政赤字陡然增加近20倍，由42.2亿元增加到827.7亿元。《人民政协报》2002.7.4.
（7）《人民政协报》2002.1.5；《了望》2001年第9期。
（8）《人民日报》2003.9.29.另据《团结报》2003.4.1及新华社2003.3.12的报道，到2002年底，全国仍只有16个省区做到当年不新欠国标工资，拖欠额也上升到134亿元。在山东省德州市，全市农村教师每年少发国标1.4亿元，其中临邑县的教师人均月工资比国标少284元。在此情况下，中央政府近年来的多次加薪在许多地方就变成了“空调”。教育部教育督导团办公室（
http://www.moe.gov.cn/dudao/ddjiancha" TARGET=_blank>
http://www.moe.gov.cn/dudao/ddjiancha）。
（9）语出江苏省政府《财政统一发放中小学教师工资暂行办法》，苏政教[2001]28号。
（10）参加上访的农村教师也经常会遇到许多上访农民所遭遇的结局。据笔者的调查，在江苏省铜山县，一些乡镇政府编织起了包括让学校校长和教师家属实行“连坐”的严密监控
网络。不过，最极端的事件发生在最容易产生暴力的湖南省：2002年4月26日，益阳市龙光桥镇中学教师李尚平，因长期反映工资问题，竟然在离家一百米的地方遭到一支发令枪的射杀。见中央电视台2003年4月19日“新闻调查”。
（11）据任玉龄的报告（“改革义务教育财政模式确保农村教育健康发展”，中国网2003年3月5日），仅2002年一个暑假，湖北省罗田县就跑掉教师100多人，襄樊市则流失教师600多人。
（12）见国家教育委员会编《中华人民共和国现行教育法规汇编1949～1989》，人民教育出版社，1991年，727页。
（13）“全国危改办”：“全国中小学危房改造工程介绍”，
http://www.qgwgb.org.cn/sy/js.htm." TARGET=_blank>
http://www.qgwgb.org.cn/sy/js.htm.下同。
（14）同注（13）。
（15）相关报道分别见《中国青年报》2001.7.19；《都市消费晨报》2003.9.1；《江淮晨报》2003.9.5；《华商报》2003.9.24.
（16）见新华社2002年8月7日的报道：“贫血的农村义务教育”。
（17）不过，一项2002年9月对陕西省的调查显示，2001年至2002年7月，在全省投入的14亿元中小学危房改造资金中，省、市、县政府投入不足3亿元，而群众集资和
社会捐资达9亿多元，占64%左右。这说明，教育集资在一些地方仍然相当严重。教育部教育督导团办公室（
http://www.moe.gov.cn/dudao/ddjiancha" TARGET=_blank>
http://www.moe.gov.cn/dudao/ddjiancha ）。
（18）袁敏：“从农村举债‘普九’谈起”，
http://www.edu.cn/20021031/3071267.shtml." TARGET=_blank>
http://www.edu.cn/20021031/3071267.shtml.
（19）有关湖北的资料见湖北省农村社会经济调查总队：《湖北农村基础教育存在的问题》，《调研世界》2004年第2期；新华社2003.4.6；《南方周末》2004.1.29.
（20）朱永新：《苍南教育行》，载《人民政协报》2002年8月8日。
（21）相关报道分别见新华社2003.4.6；中国网2003.3.5；《华商报》2003.12.10.
（22）《南方都市报》2003.7.11.
（23）鲍劲翔：《安徽省农村税费改革后义务教育情况调查报告》，《经济研究参考》2002年第75期。
（24）笔者前揭论文。
（25）《中国青年报》2001.7.19：“人民网山西视窗”2004.1.4.
（26）《人民政协报》2002.7.4.
（27）沈百福、王红：《我国义务教育完成率和经费问题
分析》，《教育发展研究》2003年第11期。
（28）相关报道分别见《中国教育报》2001.10.22；《人民政协报》2002.7.4；新华社2002.5.7；
http://www.scnu.edu.cn/edu/2001/edu06/2303.htm" TARGET=_blank>
http://www.scnu.edu.cn/edu/2001/edu06/2303.htm；江苏省教育厅（www//http：jsjyt.edu.cn.jjgk/more.php）。
（29）该项调查由东北师范大学袁桂林教授主持，其部分调查结果（《部分农村初中学生辍学问题调查及控辍对策思考》）发表于《中国教育学刊》2004年第2期。下同。
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