摘 要：就业弱势群体是指在求职和就业中容易和已经遭遇挫折和困难的人群，主要包括下岗失业人员、农民工、女性就业者等。就业弱势群体的基本问题表现在具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性和心理上的高敏感性。同时，就业弱势群体问题的存在且日趋严峻，也必然影响社会公正、社会稳定和社会经济发展。因此，必须通过国家立法、制度和政策上的扶助，充分发挥社区服务和非正式网络的扶助作用，逐步解决就业弱势群体的社会问题，才能体现社会公正原则，维护社会稳定，化解政治风险，促进经济社会发展。



　　就业问题是经济学的传统研究课题。而在社会学的视域中，失业与就业问题不仅是一个社会中重要的经济问题，同时更是一个十分敏感的社会问题，因为它直接关系到一个国家的经济发展和社会稳定。在实践中，失业率通常与经济增长率、通货膨胀率一起被看作是一个国家或地区经济社会发展的"晴雨表"。在我国，"耕者有其田，劳者有其工"，则更是历史上各朝各代的人们一直在追求的一种社会理想。

　　然而，随着我国体制转轨进程的加快和深入，以及劳动力市场的不断发展，计划经济条件下的"充分就业"政策逐渐被"有效就业"政策所取代，过去在"充分就业"政策下形成的隐性失业日益公开化，职工下岗与失业问题的深层矛盾也暴露得愈加充分，就业弱势群体及其种种问题日趋凸显，并且愈益引起社会各界的广泛关注。朱镕基总理在今年的《政府工作报告》中也特别提到了弱势群体问题，指出要对弱势群体给予特殊的就业援助。学术界也对这一热点问题展开了研究和讨论。本文将根据目前我国就业弱势群体的构成状况及其所存在的现实问题，深入探讨针对这一弱势群体的社会扶助对策。

　　就业弱势群体的界定及其构成状况

　　失业现象是一个世界性的社会问题。而目前中国所面临的失业问题，不仅是历史上前所未有的，也是世界上独具特色的。中国是一个劳动力资源十分丰富的国家，中国的人口总数占世界人口总数的1/5以上，中国的劳动力总数则占世界劳动力总数的1/4以上。然而，中国的自然资源却相对贫乏，生产力发展比较落后。所以，中国劳动力失业问题的存在不仅不可避免，而且必然是十分重要的经济社会问题。本文所谓的就业弱势群体，是指在求职和就业中容易和已经遭遇挫折和困难的人群，主要包括下岗职工和失业人员，同时也包括城镇隐性失业人员、临时工、农民工，以及农村中大量存在的剩余劳动力，甚至女性就业者也是就业中的弱势群体。这些就业困难人群的出现是现阶段我国产业结构调整和经济体制改革过程中必然出现的经济社会现象。根据问题的突出程度，本文主要分析下岗失业人员、农民工、女性就业者，以及残疾人四类主要的就业弱势群体。

　　（1）下岗、失业者群体。失业者群体是一种典型的就业弱势群体。在我国现阶段主要由失业人员和未重新就业的下岗职工组成的。长期以来，我们在理论上不承认中国存在失业，在政策上则用牺牲经济效益的办法实现"充分就业"，结果既损失了经济效益又造成了大量的隐性失业。到了90 年代中期以后，我国的下岗失业问题日益凸显出来，城镇失业率翻了一番还多。根据国家统计局的统计，1999年底，我国的下岗职工人数为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率为3.2%），下岗失业总数为1,250万人。2000年，这一数字则要达到1,350万人。另据杨宜勇的研究，2000年我国的城镇综合失业率为5.05%，2001年估计则会上升为5.74%。[1] (p.15) 到2001年底，国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）下岗职工515万人，比上年底减少142万人。90%以上国有企业下岗职工的基本生活得到保障。全年共有227万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率为30.6%。截止到2002年3月底，全国国有企业下岗职工为489.9万人，其中有430.8万人进入再就业服务中心（进中心比例为87.9%）、424.8万人签订了基本生活保障和再就业协议。（资料来源：http://www.molss.gov.cn/news/2002/4303.HTM" TARGET=_blank>http://www.molss.gov.cn/news/2002/4303.HTM）而随着下岗与失业的并轨，我国的失业问题还将会更加突出。

　　（2）农民工群体。这一群体是在中国城乡二元经济结构和户籍制度的束缚下形成的一种就业弱势群体。农村经济改革后，农业生产率大幅度提高，使得一大批农业劳动力从土地上解放出来，他们离开土地和家园，到城市里寻找工作，并且在每年的春节前后形成声势浩大的"民工潮"。但是，由于种种现实条件的限制，农民工群体在城镇就业体系中总是处于不利的地位。"我国城市市民由于其’近水楼台先得月’的便利条件，一般说来，很容易进入到正规就业体系中来。而对于外来的城市民工而言，要想进入到正规就业体系中来，则要困难一些。"[2] (p.47) 虽然农民工是社会强劳力群体，但由于体制中的种种人为限制和就业歧视，城市社会对他们是"经济吸纳，社会拒入"，使他们在实际上成为城镇就业体系中的一种就业弱势群体。同时，进城农民工由于角色转换与身份转换的脱节，使他们在城市只能以准市民的身份，而不是以市民的身份存在，他们在与城市居民的互动中处于劣势地位。[3](p.50)当前，我国农村适龄劳动力达4.5亿，就地消耗2亿，乡镇企业能够容纳1亿左右，尚剩余1亿多，在中国日益加快的城市化进程中，农村劳动力向城市流动似乎是一个包括阻挡的趋势。根据有关专家的研究，中国的流动民工总数在8,000万人至12,000万人之间。[4] (p.6)而且，在中国每年新增加的1,000万就业人口中，就有700万左右来自农村地区，这就必然使我国的农民工群体成为一个规模不断增长的群体。[5] (p.32)

　　（3）女性就业者群体。女性作为就业弱势群体，在世界范围内具有一定的普遍性。"劳动市场对妇女的歧视和男女职业分离使妇女集中在低工资工作部分、非正式工作部分以及处于’机动劳动’的队伍之中。"[6] (p.45-46)但是随着女权意识的增强和女性受教育水平的不断提高，女性越来越多进入有偿劳动队伍。即使是在日本这样一个传统的"男性中心主义"社会中，女性就业者人数也在日益增加。据日本的国势调查显示，日本20-59岁的女性劳动力率从1975年的54.2%上升到1995年的64.4%，提高了10.2个百分点。[7] (p.39-40)我国作为世界上人口最多的国家，女性就业率高也是世界闻名的。1995年我国的全部就业人口中女性占44%，高于世界平均水平的34.5%。1996年我国城镇女性就业人数已达6,200万，比1949年净增了近100倍。[8] (p.7)但是，我国女性就业中也存在着就业率高、失业率也高和高层次就业率低等性别歧视与变相的性别歧视现象。特别是体制转轨过程中，女性越来越成为就业中的弱势群体。由于企业自主权的扩大、所有制的多元化，以及"效率优先，兼顾公平"发展战略的实施，女性首先成为企业减员增效、下岗内退的对象。到1999年底，女性从业人员仅占全部从业人员的38%，相反，在1,150万下岗人员中，女性为680.8万，占全部下岗人员的59.2%。[9] (p.26) 而即使从2002年的实际情况来看，女性就业的弱势依然没有比较明显的改观。

　　（4）残疾人群体。这是一种生理性就业弱势群体，由于其自身的生理缺陷，这一群体在社会竞争中处于不利地位，就业困难，生活贫困。目前全世界大约有5亿多残疾人，占世界总人口的10%左右。我国有残疾人5,164万。[10](p.132)在残疾人群体中，一部分具有劳动能力或部分劳动能力，另一部分则不具备劳动能力或失去劳动能力。其中，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人中的一部分人在福利企业就业，但是收入较低；而没有劳动能力或者丧失劳动能力的残疾人则只能依靠国家救济或家人抚养。据统计，我国目前70%的残疾人的经济来源是靠国家救济或家人抚养。根据国务院新闻办公室2002年4月29日发表的《中国的劳动和社会保障状况》的白皮书介绍，1996年至2000年的五年间，社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训残疾人110多万人，安置就业110多万人，残疾人就业率由70%提高到80.7%。但是，残疾人的就业与生活状况依然不容乐观。

　　朱镕基总理在今年的《政府工作报告》中所谈的弱势群体实际上主要是指就业弱势群体。根据劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平的解释，朱镕基总理所讲的弱势群体主要包括四部分人。一是下岗职工，或已经出了再就业服务中心、但仍然没有找到工作的人。这部分人群中，女工多、年龄大、知识层次和再就业能力较低。他们没有稳定的收入来源。二是"体制外"的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。三是进城的农民工。他们没有享受到城里劳动者的同等待遇，劳动权益得不到保护，单位并没有按照《劳动法》为他们交纳各种社会保险。他们有活干，但受歧视。四是较早退休的"体制内"人员。这部分人主要是从集体企业退下来的，当初退休时工资水平非常低，又缺乏社会保险。何平说，这部分人，目前的城市最低生活保障还覆盖不了他们，需要政府单独立项拿出钱来援助。[11]

　　尽管上文中对我国现阶段的就业弱势群体归类存在部分交叉，但是我们已经能够清楚地看出就业弱势群体庞大的绝对数规模。而且，在当前深化改革和体制转轨过程中，我国就业弱势群体的规模还有进一步扩大的趋势。因此，就业弱势群体问题特别是其中的下岗失业问题实际上已经构成我国现实社会中一个日益突出的社会问题。

对当前我国就业弱势群体问题及其影响的深层分析

　　当前我国就业弱势群体的问题主要表现在两个方面。一方面是下岗失业或就业困难对就业弱势群体自身及其家庭成员生活的影响；另一方面是就业弱势群体对于经济社会发展的影响。

　　1．就业弱势群体在社会生活中面临的主要问题

　　首先，就业弱势群体在遇到就业困难时直接面临的问题就是经济收入的减少。从实际情况来看，就业弱势群体的经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。经济上的低收入也造成了就业弱势群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其它灾害，他们很难具有足够的承受能力。

　　其次，经济上的低收入性决定了就业弱势群体在社会生活中的贫困性，既表现为生活水平的数量低下，也表现为生活质量的低层次性。在其消费结构中，绝大部分或全部的收入用于食品，即恩格尔系数高达80-100%，入不敷出；日常生活中使用廉价商品、穿破旧衣服、没有文化、娱乐消费，并有失学等后果。[12] (p.130)生活上的贫困性也是就业弱势群体的典型特征。

　　第三，由于就业弱势群体在经济上的低收入性和社会生活中的贫困性，使得他们在社会中的心理压力高于一般社会群体。美国社会学家丹尼尔·贝尔在《意识形态的终结》一书中指出："在通常情况下，人们工作的惯例化钝化了挫折感，并提供了安全感。但是当个体即将面临失业时，无助感便会高涨起来，自尊便受到了威胁。"（[美]丹尼尔·贝尔：《意识形态的终结》，江苏人民出版社2001年版，第8页。）在我国，长期的计划经济体制使人们已经习惯于"平均主义"、"大锅饭"和安稳的职业，所以，面对体制转轨造成的下岗失业，他们在心理上非常不适应。他们的职业技能缺乏市场竞争力，或者已经失去年龄优势，因而没有职业安全感，收入较低且不稳定，"常有衣食之忧"，对生活前途悲观，心理压力巨大。他们觉得自己是市场竞争中的失败者，或者感到自己被社会所抛弃，有比较严重的相对剥夺感和较为强烈的受挫情绪。在社会生活中，他们缺乏社会支持感，而"具有较低社会支持感的人对他人的评估比较消极，而对自己本身，则产生人际交往无能、焦虑及社会排拒感"[13] (p.68)。在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，难以自我调适，进而容易对生活失去信心。

　　2．就业弱势群体对社会经济发展的影响

　　（1）对社会公正的影响。《礼记·礼运篇》就有关于大同世界的描绘："老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。"这说明我国自古以来就有关于社会公正的理想追求。现阶段我国就业弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。因为现代意义上的社会公正，首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。"只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。"[14] (p.54)然而，对于就业弱势群体来说，就业的年龄歧视、性别歧视、地域歧视等等现象，显然都违背了就业中的社会公正原则。

　　（2）对社会稳定的影响。社会风险最易在社会承受力最低的弱势群体身上爆发。就业过程中的不平等和歧视，就业弱势群体的生活贫困化，以及现实生活中的社会排斥等现象，都使得就业弱势群体这一庞大的队伍中蕴藏着巨大的社会风险隐患，极易于因"水桶效应"而成为社会动荡的"火药桶"。如果不能在消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小社会成员之间的贫富差距，不能采取办法缩小能力与渴望之间的差距，那幺这种"相对剥夺感"也容易使人倾向于暴力。[15] (p.156)现阶段我国一些地方发生弱势群体集体上访，堵交通，围政府等事件就是一种社会聚合行为。而在缺乏社会有力支持，不堪重负的情况下，社会弱者必然以极端的方式进行挣扎，甚至实施违法犯罪行为。[16] (p.21)这种社会极端行为的不断出现，说明解决就业弱势群体的社会问题，事实上已经成了改革过程中不容回避的问题了。因为，"弱势群体是我们社会中的基本劳动群众，是我国社会主义政权的重要支撑，是载舟之水，是我们社会主义事业的大厦之基。"[17] (p.25)弱势群体问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的社会稳定。

　　（3）对经济发展的影响。"一个国家的就业状况，反映了其社会资源的配置状况、各种生产要素的组合状况，决定着经济效能的大小，直接影响着社会经济的发展。"[18](p.43)减员增效，使国有企业轻装上阵，这是我国市场经济发展过程中的必然要求，也是现阶段和今后一段时期国有企业脱困的重要途径之一。但是大规模就业弱势群体的存在，一方面，大量劳动力得不到充分利用，另一方面，在职劳动者的负担加重。这就势必会挫伤在职劳动者的生产积极性，进而会影响我国的政治稳定和经济社会发展。1962年，美国著名经济学家阿瑟·奥肯提出了一个引人注目的新发现，这一发现被称作"奥肯法则"（Okun’s law）。该法则说明的正是失业率和周期波动中的实际国民生产总值（GDP）增长率之间的经验关系。根据统计数据，奥肯发现了与既定的短期失业率增加相联系的是国民生产总值的减少，二者之间呈现反向的比例关系。这种变化关系表明，高增长率使失业率降低，低增长率则会提高失业率。据此，奥肯还指出，失业率与实际国民生产总值增长率缺口之间的比率是1：2.5，即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2.5%左右。由此反过来讲，如果要使失业率降低1%，则国民生产总值就必须增长约2.5%。我国就业问题的日益严重，也必然会影响我国经济的增长速度和增长后劲。

　　就业弱势群体社会扶助的对策思路

　　由于现阶段中国社会中就业弱势群体构成状况的异常复杂性，解决就业弱势群体社会问题就必须要广泛动员社会的力量进行综合治理，积极构建适应新形势需要的就业弱势群体社会扶助网。

　　1．国家要以立法的形式对就业弱势群体进行社会扶助。

　　改革开放以来，我国的立法机关在弱势群体法律保护方面做出了巨大努力，也已取得了举世公认的成就。国家立法机关制定的《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》、《民族区域自治法》等，都是对社会弱势群体实施特殊保护的法律。但是，我国还需要进一步制定有关保护就业弱势群体，促进公平就业的法律法规，并且提高相关法律法规的具体性和可操作性。如对下岗职工、失业人员的再就业扶助，对女性就业者的公平晋升保护，对农民工的公平就业权保护和反歧视保护，等等。在这方面西方国家的一些经验值得借鉴。如美国早在1967年就开始实施《年龄歧视法》，禁止雇佣中的年龄限制；法国也立法禁止在招工广告中使用年龄限制，并且禁止企业实行强迫退休制度；日本在就业促进法律制度中也明确规定对特殊劳动者，如高龄劳动者、残疾人、妇女的就业促进，从法律上保护就业弱势群体的权益。又如美国政府的弱势群体保护行动（Affirmative Action, 简称AA）就是一项寻求推进社会公平价值的法律设计，公共机构通过对弱势群体保护行动的计划、政策和法律服从，承担起执行这些法律规章的责任。在实施过程中，不仅反对就业雇佣歧视，而且要求雇主、工会和就业咨询服务机构采取积极的行动步骤，通过准备和实行弱势群体保护行动计划，来减低社会中存在的弱势集团成员不能充分被代表或雇佣的状况。[19](p.158-159)

　　2．扩大社会保障覆盖面，加大社会保障政策执行的力度。如上文所述，就业弱势群体所面临的首要问题是经济收入的减少和生活的贫困。对这些就业弱势群体的生活困难，政府就有责任以立法、制度和政策的形式予以保障。正如阿马蒂亚·森所说的，"当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。"[20](p.12)目前，我国的社会保障制度建设首先需要不断扩大社会保障覆盖面，提高社会保障水平及社会化程度，同时加快建设农村社会保障制度。由于弱势群体构成状况的复杂性，对就业弱势群体进行社会扶助的制度和政策也必然呈现层次性、多样性和针对性。"社会福利政策以一般状况或者以保障最低生活为基准，但它面临的矛盾不可能是单一的，而是逐渐呈多样化的趋势。因此，单一的救助基准不可能解决全部的问题，它又会带来新的、复杂的问题。针对这种情况，要对现金、实物、服务等各不相同的功能进行区分，同时还要更具体地掌握需求者、对象者的情况。在包括家庭和社区社会具体状况的分析中，制定具有层次性、针对性的政策。"[21] (p.115)在当前条件下，除了要对下岗失业人员进行社会保障外，迫切需要建立的还有农民工的分层保障体系，设立农民工的工伤保障制度、大病医疗保障和紧急情况救助制度，分层分类保障农民工的合法权益。[22] (p.60)从而改变社会保障制度中的不合理结构、不平衡局面和不公正因素，形成社会保障新概念。其次是要加大社会保障政策执行的力度。目前，我国社会保障政策在执行过程中存在着一些问题。据估计，全国至少有600万以上的下岗职工未进入"中心"，已进入"中心"的仍有一部分人没有全额领到基本生活费；一些失业人员享受不到失业保险，到2000年底，全国城镇登记失业的595万人中，实际能够领到失业保险金的只有220万人，占37%。[23] (p.21)如果制定的政策不能得到有效的实施和执行，再好的政策目标也无法实现。

　　3．政府还要通过其公共服务职能，向就业弱势群体提供社会扶助。

　　"新公共管理"理论强调政府的公共服务，主张建立企业化政府，其主要目标就是要克服公共服务供给方面存在的问题，"把权力中心主义转化为服务中心主义"。[24](p.35)同时，新公共管理理论还强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民（顾客）的不同需求。它还建立明确的服务标准，然后通过调查，倾听公民（顾客）对公共服务的意见，测量其满意程度，并根据绩效指标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估。[25](p.22) "新公共管理"还强调要通过建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供，缩小官僚机构的规模和集中化程度；通过"一步式商店"（"一站式服务"）提高公共物品和服务供给的效率。[26](p.76)当然，政府的企业化是有限度的，如果政府完全以企业型政府自居，就有失去政府应有角色和责任的危险。所以，在转变政府职能的过程中，应着重于提高政府的公共服务意识及公共服务的效率和质量，但是不宜将顾客导向的行政方式无限扩大至所有的政策领域。政府有责任把公共服务工作的触角伸向各种类型的就业弱势群体，为就业弱势群体办急事、难事和好事。解决就业的结构性矛盾，劳动力素质是关键，因此政府为弱势群体提供的公共服务应该包括加强职业技术培训，提高就业弱势群体的基本素质和职业技能，实行劳动预备制，适时分布劳动用人的预测预报。同时，要加快完善劳动力市场，切实提高职业介绍作为劳动力市场中心环节的服务功能、服务效率和服务质量，特别要解决在有些大城市劳务市场中至今还存在的对农民工只收费、不服务的不规范行为，[27] (p.7)从而体现政府对就业弱势群体的亲和力，维护社会公正和社会秩序。

　　4．积极发挥社区服务对就业弱势群体的社会扶助作用。

　　目前我国以国家和市场为主体的社会保障体系虽然已取得了巨大成绩，但由于国家财力有限、居民收入不高，其覆盖能力仍难以满足日趋增多的就业弱势群体的多方面需求。因此，把中国社会保障的侧重点仅仅集中在以政府和市场为主体的社会保障和社会救济层次上显然是不够的，"在社会保护中建立政府、市场和社会三方携手的合作伙伴关系，充分发挥政府、市场和社会在社会保护中的不同作用，发挥社区服务、非盈利部门和志愿者在社会救助和社会互助中的作用，并使社区服务、非盈利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保护的重要组成部分。"[28] (p.24-26)在发挥社区服务作用的过程中，除了直接向就业弱势群体提供再就业服务外，还要向他们提供诸如住房服务、子女就学服务、老人照顾服务等，解除就业弱势群体的后顾之忧。

　　5．充分利用非正式的社会网络的社会扶助功能

　　随着就业弱势群体规模的不断扩大，以及就业弱势群体构成的日益复杂化，社会成员之间的互助就显得愈益重要。丘海雄等学者通过对下岗职工弱势群体的调查研究，提出对下岗职工弱势群体的社会支持应该并且正在从一元化向多元化的方向转变，实施广义的社会支持。随着市场经济的发展和企业社会功能的剥离，非正式的社会网络在下岗职工的社会支持结构中已开始发挥越来越重要的作用，其中，血缘关系在经济上和就业上给予下岗职工最重要的支持。"如果人与人之间都能互相支持，同舟共济，社会网络就能充分发挥社会支持的作用，我们便可以减少对单位、对国家的依赖，取得更多的自主空间，国有企业的改革、市场经济的发展也将会有更稳固的社会基础。"[29] (p.36-37)实际上，非正式社会网络对其它各种就业弱势群体都发挥日益重要的社会扶助功能。

　　现阶段，能否有效地解决我国就业弱势群体的社会扶助问题，使得他们都能够过上体面的生活，不仅事关中国的社会稳定和国家的长治久安，而且也关系到中国社会主义市场经济能否实现长期高效有序的发展。因此，只有建立多层次、立体化的就业弱势群体社会扶助网络，从立法、政策、制度，以及更广泛的社会意义上解决就业弱势群体的社会扶助问题，才能维护社会稳定，化解政治风险，促进社会发展。

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