摘　要：近年来我国实施的积极财政政策确实在很大程度上促进了经济和社会的发展。但是随着经济市场化程度的不断提高和经济环境的变化，这种积极财政政策也表现出诸多的不适应性。因此应适时调整财政政策导向以适应经济和社会发展的新要求。拟从我国近年来实施的积极财政政策的成效分析出发，阐述了当前调整财政政策导向的必然性，并提出了今后我国财政政策的调整方向。

　　自1998年实施积极的财政政策以来，我国成功地克服了亚洲金融危机对国民经济造成的各种不利影响，有效地防止了国民经济增幅的下滑态势，国民经济保持了快速、平稳的发展。目前中国经济发展进入了新的发展阶段，国内外经济环境发生了许多重大变化，经济正处于新一轮的上升阶段，经济社会生活中依然存在着许多深层次的矛盾和问题。因此，需要我们根据现实经济社会的发展状况来适时适度地调整财政政策的方向和侧重点，有效地发挥财政政策在促进经济增长、优化经济结构和调节收入分配方面的重要功能，使中国财政更加具有公共财政的特征。

　　一、关于我国实施积极财政政策的成效分析

　　财政政策是政府为实现预定经济目标而采取的一项非常重要的宏观政策工具。前几年我国政府根据国内外经济形势的变化和社会发展的需要采取了旨在扩大内需、拉动经济增长、促进经济结构调整、抑制通货紧缩的积极财政政策。

　　1.发行长期建设国债，有力地拉动了全社会固定资产投资，促进了经济增长。从1998年到2003年，我国共发行长期建设国债8000亿元，形成投资总规模3.5万亿元。从1998年到2002年，全社会固定资产投资增长率从13.9%上升到16.1%，增长了2.2个百分点；国债投资拉动率从4.16%上升到8.6%，增长了4.44个百分点；GDP增长率从7.8%上升到8.0%，增长了0.2个百分点；国债投资贡献率从1.5%上升到2.0%，增长了0.5个百分点，有效地遏制了经济增长速度下滑的局面。

　　2.发挥税收政策的调节作用，有力地拉动了需求。近年来，为了缓解通货紧缩导致的需求不足问题，我国从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年起暂停征收；从1999年7月1日起，对凡是符合国家产业政策的技术改造项目在购置国产设备的投资时，按40%的比例减免企业所得税；为了鼓励出口，连续多次提高出口退税率，使中国出口货物的平均退税率由原来的8%提高到15%；从1999年起对居民存款利息征收个人所得税，到2003年底，累计取得税收收入1000多亿元。税收政策的调整对拉动需求起到了很大的促进作用。

　　3.发挥收入分配政策的调节作用，有力地拉动了居民消费需求和企业投资需求。为了增加居民可支配收入，我国政府自1999年以来，连续三次提高行政事业单位职工工资标准，使行政事业单位职工人均月基本工资水平由1998年的400元提高到2003年的877元。1998年至2003年中央财政大幅增加对“两个确保”和“城市低保”的投入，共安排和使用资金2620亿元，提高了我国城镇的社会保障水平。同时，近年来，我国政府加大了对乱收费、乱摊派的治理整顿力度，进一步规范了分配秩序，陆续取消不合理收费项目1805项，降低469项收费标准，共减轻企业和社会负担1400亿元，从而进一步增强了企业自主投资能力。

　　4.进一步推进分税制财政体制改革，使其更加符合公共财政的要求。我国实行分税制财政体制改革以来，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到2003年的11849.5亿元，年均增长18.7%；中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49.5%上升到54.6%.同时，中央对地方一般性转移支付规模逐年增大，特别是1999年调整收入分配政策以来，中央对地方的转移支付规模大幅增加。2000年中央对地方转移支付总额达800多亿元，2001年超过1000多亿元，2002年为4025亿元，占当年中央本级财政总收入11940亿元的33.7%，2003年中央对地方转移支付总额为8687亿元，转移支付增幅超过了同期中央财政本级收入增幅，为政府运用财政政策进行宏观调控提供了必要的财力支持，有力地促进了经济、社会的协调发展。

　　二、关于调整我国财政政策导向的必然性分析

　　财政政策作为政府进行宏观调控的一种政策工具，应随着客观条件和作用对象的变化而进行适时、适度的调整，以适应不断变化的经济和社会环境。笔者将从以下几个方面来分析当前我国积极财政政策导向调整的必然性：

　　1.我国宏观经济运行环境发生了深刻变化。（1）通货紧缩趋势得到有效遏制。随着投资需求的持续快速增长，从2002年10月起，我国居民消费价格总水平开始出现回升的趋势。2003年原材料购进价格和工业品出厂价格分别比上年同期上涨4.8%和2.3%，生产资料出厂价格同比上涨3.6%，生活资料出厂价格同比下降1.1%；2003年前8个月居民消费价格总水平同比持续小幅增长，但从9月份开始快速上升，同比增幅在12月达到3.2%，全年比上年增长1.2%.这些数据表明长期以来的通货紧缩趋势得到有效遏制。（2）投资需求不足和出口下降得到缓解。我国全社会固定资产投资增速已由1997年的8.8%上升至2003年的26.7%，目前投资需求的增长势头仍很强劲。在局部地区和一些行业甚至出现投资过热的苗头，部分行业盲目重复建设使能源交通出现了近年来少有的瓶颈制约。同时，随着全球经济的复苏，2002年我国外贸出口增长22.3%，2003年增长34.6%，比1998年提高了29.6个百分点。这说明我国外贸出口增势也十分强劲。（3）我国经济自主能力增强。2003年我国非国有经济投资活跃，集体和个体投资增长22.9%.从投资资金来源看，2003年全年预算内投资比上年下降1.5%，国内贷款增长39.3%，外商直接投资增长33.5%，实际利用外资561亿美元，比2002年增长2.1%，企业自筹资金增长39.7%，这有力地促进了我国经济的快速、稳定增长。

　　2.继续实施积极财政政策的政策空间变窄。我们可以从近年来财政赤字和债务指标的变化情况来分析我国积极财政政策的政策空间。（1）财政赤字逐年提高。1997年中央财政赤字占GDP的比重为0.7%，2002年为3.0%，2003年达到2.7%，略有下降。（2）政府显性债务规模逐年扩大。国债余额1997年为6074.5亿元，占GDP的比重为8.2%；2002年国债余额扩大到18704亿元，占GDP的比重上升为17.9%；2003年该比重上升为18.4%.（3）今后财政收支矛盾仍比较突出。我国社会保障体制的改革和建设将随着市场经济的发展而不断加快，社会保障等方面的政府隐性债务将呈现不断增加的趋势。而且今后国家在促进经济发展、继续深化改革和维护社会稳定方面的财政支出也将不断增加。由于我国政府债务是由中央政府承担的，因此，我国中央财政的收支矛盾将不断加剧。

　　3.依靠财政政策所拉动的GDP的增长对就业的吸纳能力呈现明显的下降趋势。目前我国的就业形势非常严峻，根据国家统计局最近公布的资料，到2003年6月底，国有企业下岗人员为370万人，城镇登记失业近800万人，2003年我国城镇新增劳动力大约是100万人，农村还有剩余劳动力1.5亿人，失业率已由2002年的4.5%上升到目前的约7.8%.值得注意的是，我国的失业率指标是通过劳动和社会保障部门的失业登记得到的登记失业率，而不是与国际接轨的通过抽样调查得到的调查失业率，因此缺乏科学性和准确性，实际上我国的失业率可能在10%左右。尽管近几年经济持续快速增长，但是失业问题却愈发严重。1980年代GDP增长的就业弹性系数为0.323，2000年为0.12，而目前这一指标还不足0.1，这说明经济增长与就业变动之间的关系呈现出较强的非一致性。因此过于依靠扩张性财政政策来拉动的GDP较快增长并不能从根本上缓解我国当前严峻的就业压力。

　　4.依靠大规模发行国债来拉动经济增长可能导致投资效率低下，产生财政依赖现象。我们知道，在经济衰退期，通过发行国债来进行基础设施建设以拉动经济增长是市场经济国家为促进经济复苏而采取的一项重要的财政政策，然而如果长期实施这一政策，将会对国民经济运行产生一系列的负面影响。第一，如果长期大规模发行国债、增加公共投资，以此来拉动经济增长，可能导致投资结构不合理，边际投资效益降低；第二，大量发行国债、扩大政府支出和政府投资，在经济运行中会强化政府对资源配置的作用，这样可能导致旧体制的复归。从理论上讲，市场经济国家在财政政策和货币政策的运用上通常认为，货币政策偏重于市场调节，财政政策特别是国债投资政策，则偏重于政府的计划调节。当前，我国正处在经济的市场化转型时期，若国债投资规模不加以控制，就会产生挤出效应，抑制民间投资，影响市场经济体制的确立。

　　三、关于当前我国财政政策导向调整的建议

　　此，必须及时调整财政政策的导向。今后财政政策导向重点应放在解决那些长期性、战略性和体制性问题上来，以促进经济和社会的协调、稳定和可持续发展。

　　1.支持社会保障制度的进一步完善，尽快将社会保障纳入国家预算。要保证市场经济健康稳定发展，就必须建立弥补市场缺陷的社会保障体系。从建立社会保障体系的内容（即收入调节、社会保险和社会福利等）和要求（即社会保障制度必须社会化）来看，只有开征社会保障税才能使政府运用财政手段在初次分配的基础上进行收入的再分配，使国民收入的一部分从高收入阶层转移到低收入阶层。然而至今我国尚未开征社会保障税，这使得我国社会保障资金的来源和使用都缺乏正式规范的途径，社会保障制度支离破碎，实施范围较小，地区之间、不同所有制单位之间差别较大，使企业的破产和人员的流动很难实现，严重地阻碍了我国经济的市场化进程。因此，我国政府当前应尽快将社会保险统筹基金规范为社会保障税，将社会保障纳入国家预算。首先，费改税后，其征收工作将由分散在多部门集中到税务部门，减少征收成本。同时，税比费具有更大的权威性，可以降低征收难度。其次，社会保障税的使用由财政部门编制统一的预算，既可将原来分散的资金统筹安排使用，又切实做到了收支两条线，杜绝了管理、使用中的坐支、滥用现象。而且，这也促进了税制结构的优化和完善，尤其是地方税体系的完善，有利于政府对社会经济的调控，尤其是有利于地方政府职能的履行和地方的中观调控。

　　2.通过财政政策的实施进一步缩小地区间发展差距。随着我国经济市场化程度的不断提高，地区间的经济发展差距呈现出日趋扩大的趋势，这不仅会影响经济的全面、持续、快速的发展，而且也会对社会的稳定和发展产生极其不利的影响。当前我国政府提出开发西部、振兴东北老工业基地的战略，就是为了在一段时间内尽快缩小地区间经济和社会发展水平的差距。今后，我国的财政政策导向应继续向这方面倾斜。第一，要有效地利用国债资金，加大对西部欠发达地区基础设施建设的投资力度，从而为该地区的经济发展奠定坚实的基础；第二，按照公共财政体制的有关要求，进一步完善在分税制财政管理体制下的财政转移支付制度，继续加大中央财政对经济欠发达地区的转移支付力度，实现发达地区和欠发达地区公共服务和公共产品的均等化。

　　3.加快“三农”问题的解决。解决好我国的“三农”问题，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续、快速、健康发展的必然要求。当前我国的积极财政政策应从以下几个方面着手促进“三农”问题的解决。（1）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。加强对农业基础设施建设、科技进步和农村扶贫开发等工作的支持，逐步将农村公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育、科技文化等纳入公共财政的覆盖范围。（2）整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制，对于目前由不同渠道管理的农业投入，特别是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹安排，防止项目重复投资或投资分散，确保支农资金使用的安全和效率。（3）积极探索农业资源开发和资本运营的有效形式，对投资农业项目的工商企业给予税收政策上的优惠，逐步建立多渠道的农业投入体系。

　　4.继续推进税收制度的改革和完善。当前我国税收制度的改革应从以下几个方面着手：（1）尽快统一内外资企业的所得税，适当降低企业所得税税率，统一税前扣除标准，规范各项税收优惠政策；（2）要继续认真落实出口退税机制改革的各项内容，适当降低出口退税率，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制，对以往拖欠的出口退税，由中央财政采取适当办法逐步解决；（3）扩大增值税征收范围，调整消费税的征收范围，缩小营业税的征收范围，由生产型增值税向消费型增值税转变；（4）将增值税全部作为中央税是不妥的，增值税全部作为中央税不利于地方财政获得稳定的收入来源。随着经济的发展，增值税在总的税收收入中所占比重会下降，逐渐转变为地方税。

　　5.继续推进财政性教育经费支出的改革。近年来，财政对教育的投入不断增加，但财政对教育的支持与教育发展的需要仍然不相适应。今后财政政策应从以下几个方面着手支持教育事业的改革和发展：（1）继续增加财政性教育经费的支出。近年来，我国财政性教育经费支出占国内生产总值的比重不断增加，2002年这一比例达到3.41%，比1997年增加了0.91个百分点，但低于同期发达国家5.5%的平均水平，也低于同期发展中国家4.5%的平均水平，因此应继续加大对教育的财政投入。（2）调整教育经费的分配结构。首先教育经费在学级间的分配结构有待改进，教育投入应向初中级教育倾斜；其次，应调整教育经费在地区间的分配结构，中央财政应增加对中西部地区教育的转移性支付。（3）应改革国家教育支出预算及管理制度。将各种来源的财政性教育经费统一管理，建立统一的部门预算，将教育经费的分级拨付改为国库直接支付，以加强对财政性教育经费使用的监督。

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