唐代的邸报仅供藩帅等少数官员阅览，从今天的眼光看，只不过 是报纸的一种雏形。进奏官除传达政府公布的消息外，还通过邸报向 本镇提供朝廷及他镇的各种情报。这样做当然为朝廷所忌，但由于进 奏院为藩镇自置，进奏官听命于藩镇，朝廷对邸报的发布并不能完全 控制。随着中央权力的逐渐衰落，进奏官作为藩镇派驻京师的代表也 益形恣横，甚至直接干预朝政。如光化三年（９００），中尉刘季述 等幽废昭宗，“诸道邸吏牵帝下殿，以立幼主”。在这种情况下，当 然更谈不上对邸报实行管制了。
宋初曾缘旧制，各州在京师自置进奏院，随着中央集权的加强， 朝廷在收藩镇军、政、财诸权的同时，也将进奏院的管理权归于中央。 太宗太平兴国六年９８１，对各州自置的进奏院进行整顿，设“都进 奏院”于大内侧近，进奏官由朝廷统一任命，各授铜朱印一纽，每人 兼三、四州，并以京官为进奏院监官，隶属于给事中后改隶门下后省， 从而将进奏院完全置于中央的控制之下。进奏院改组后，邸报在朝廷 的直接管理下统一发布，“凡朝廷政事施设、号令赏罚、书诏章奏、 辞见朝谢、差除注拟等合播告四方，令通知者，皆有令格条目具合报 事件誊报”。从此，宋代的邸报具有中央政府公报的性质，因此又有 “朝报”之称。
宋代邸报与唐代的邸报相比，读者要广泛得多。由于印刷术的应 用，邸报能够大量复制，读到的人越来越多。虽然邸报的发行数字已 难以查考，但通过宋人有关的文字可以看到，邸报在当时相当流行。 苏轼《与王元直书》中提到，他在被贬地黄州能读到邸报，“黄州真 在井底，杳不闻乡国信息……每见一邸报，须数人下狱得罪”。又有 《小饮公瑾舟中》诗：“青泥赤日午相烘，走访船窗柳影中。辍我东 坡无限睡，赏君南浦不赀风。坐观邸报谈迂叟，闲说滁山忆醉翁。” 诗末自注云：“邓滁人也。是日坐中观邸报，云迂叟已押入门下省。” 这首诗是元丰八年（１０８５）苏轼在黄州量移汝州的途中从邸报上 获知司马光入相的消息时所作。可见，邸报在当时传布于各地，是人 们了解朝政信息的重要渠道。值得注意的是，邸报在宋代已经成为一 种可以买卖的商品。《西湖老人繁胜录》载，南京临安的“诸行市” 中，有“卖朝报”一行。有人以卖报为业，说明邸报刊布甚广。
中央直接管理邸报，意在控制新闻发布权，将新闻传播纳入为政 府服务的轨道。通过邸报统一发布朝政信息，有助于中央政令的贯彻 和行政上的统一。在充分发挥邸报上意下达的作用的同时，朝廷也对 邸报的内容严格把关，防止那些于政府不利的消息在邸报上刊登。邸 报流行愈广、影响愈大，政府对邸报内容的控制也就愈加严厉。从文 献上看，邸报上的新闻主要有以下限禁：
１．灾异。水、旱、蝗灾及日蚀、地震等自然灾害和异常天象， 往往被认为是上天对天子的不满和警告，传播开来有损于帝王的威望， 甚至会引起人心不安，影响社会秩序的稳定。仁宗庆历八年（１０４ ８）正月，秘阁校书知相州杨孜上言：“进奏院逐旬发外州军报状， 盖朝廷之意欲以迁授降黜示赏功罚罪，勉励天下为吏者。积习因循， 将灾异之事悉报天下，奸人赃吏、游手凶徒喜有所闻，转相煽惑，遂 生观望。京东逆党未必不由此而起狂妄之谋。况边禁不严，细下往来。 欲乞下进奏院，今后唯除改差任臣僚，赏罚功过，保荐官吏乃得通报， 其余灾祥之事，不得辄以单状伪题亲识名衔以报天下。如违，进奏院 官吏并乞科违制之罪。”这一建议为朝廷采纳后，灾异方面的消息， 便很少见于邸报。
２．军情。对涉及边防军事、兵变、农民起义等方面的消息，一 般不准邸报报道。如仁宗庆历三年１０４３沂州虎翼军卒王伦发动兵 变，与官军对抗，“江淮军频有奏报，朝廷不欲人知，召进奏官等于 枢密院，责状不令漏泄，指挥甚严”。哲宗元五年１０９０七月则 明确规定：“凡议时政得失，边事军机文字，不得写录传布。”
３．朝廷机事。宋代各朝都严禁传播朝廷机事，对邸报限禁尤严。 仁宗皇四年（１０５２）九月诏：“访闻诸州进奏官日近多撰合事 端誊报煽惑人心，将机密不合报外之事供申。今后许经开封府陈告。…… 今后只得以枢密院送下报状供申逐处施行。”哲宗元符元年（１０９ ８）五月尚书省言：“进奏官许传报常程申奏及经尚书省已出文字， 其实封文字或事干机密者不得传报，如违并以违制论。”
４．未经批准公布的臣僚章疏。徽宗宣和三年（１１２１）四月 诏：“臣僚章疏不许传报中外，仰开封府常切觉察。仍关报合属去处， 内敕黄行下臣僚章疏，自合传报。其不系敕黄行下臣僚章疏辄传报者， 以违制论。”
为了加强对邸报内容的控制，使有关的禁令得到贯彻，从真宗咸 平二年（９９９）起，对邸报实行“定本”制度，进奏院要将编好的 邸报稿样呈送枢密院审查，然后按照审查通过后的“定本”向地方发 布消息，不得超过“定本”所框定的范围。中兴以后，改由门下省定 稿，再经宰执复审，方可报行。
邸报的内容由于多受限禁，许多为读者关心的新闻得不到报道， “定本”审查制度又造成出版时间上的稽延，使得邸报不能满足人们 对新闻的需求。有人抱怨说：“动辄年旬日，俟许报行，方敢传录， 而官吏迎合意旨，多是删去紧要事目，止传常程文书，偏州下邑往往 有经历时月不闻朝廷诏令。”特别是在时局紧张、社会动荡的时候， 邸报受到的限制更多，更是不能满足读者了解形势的迫切需求。正是 在这样的背景下，出现了打破官方新闻限禁的私营报纸。
北宋后期，就有人假冒“朝报”的形式，私自发行报纸。徽宗大 观四年（１１１０）六月诏令：“近撰造事端，妄作朝报，累有约束， 当定罪赏，仰开封府检举，严切差人缉捉。”到了南宋，私营的“小 报”十分流行。光宗绍熙四年（１１９３）十月，臣僚上言：“国朝置进奏院于京师，诸路州郡亦各有进奏吏，凡朝廷已行之命令，已定之差除，皆以达于四方，谓之邸报，所以久矣。而比来有司防禁不严，遂有命令未行，差除未定，即时誊播，谓之小报。始自都下，传之四方。甚者凿空撰造，以无为有，流布近远，疑误群听。”又言：“近 年有所谓小报者，或是朝报未报之事，或是官员陈乞未曾施行之事， 先传于外，固已不可。至有撰造命令，妄传事端，朝廷之差除，台谏 百官之章奏，以无为有，传播于外。访闻有一使臣及门院子，专以 探此等事为生。或得之于省院之漏泄，或得之于街市之剽闻，又或意 见之撰造，日出一纸，以出局之后省、寺、监、知杂司及进奏官，悉 皆传授，坐获不资之利。以先得者为功，一以传十，十以传百，以至 遍达于州郡。人性喜新而好奇，皆以小报为先，而以朝报为常，真伪 亦不复辨也。”这段材料对小报的情况介绍得十分详尽。同官方的邸 报相比，私营的小报更具有新闻性。它信息灵通，报道及时，往往抢 先发表消息，其内容大多是邸报上不许发表、人们又很想知道的事情， 所以很受欢迎。从“日出一纸”来看，小报俨然是日报，传播的范围也很广，能够“遍达于州郡”。当然，小报上的消息不一定完全准确， 由于出版在事情发生之前，有时不免中途变化，或与实际情况有所出 入，但是，大家要看的是新闻，而不在意报纸的真假，于是看报的人 欢迎，办报的人赚钱，小报的影响也越来越大，以至于出现了“以小 报为先，以朝报为常”的局面。
小报的流行，当然为政府所不容。自小报产生起，当局就将其视 为非法出版物。孝宗淳熙十五年（１１８８）正月诏令：“近闻不逞 之徒，撰造无根之语，名曰小报，传播中外，骇惑听闻。今后除进奏 院合行关报已施行事外，如有似此之人，当重决配。其所受小报官吏， 取旨施行。令临安府常切觉察禁戢，勿致违戾。”淳熙十六年（１１ ８９）闰五月又下诏令：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首， 赏钱三百贯文，犯人编管五百里。”宁宗嘉泰三年（１２０３）颁布 的“庆元条法事类”，对惩治小报作出更为严厉的规定：“诸听探传 报漏泄朝廷机密事者，若差除，流二千五百里。主行人有犯加一等， 并配千里。非重害者徒三年，各不以荫论。即传报实封申奏应密之文书，并撰造事端誊报惑众者，并以违制论。以上事理重者奏裁，各许 人告。于事无害者杖八十。”在不断加大对小报的惩治力度的同时， 政府还加强了对进奏官的管理和监督，禁止进奏官私下向小报提供信 息，并且命进奏官以五人为一组作连环保，互相监督。此外，还加强 了宫廷和政府机关的门禁，加强文书保管工作，禁止近侍人员和省、 部、寺、监等官署当差人员泄漏朝廷机事，以堵塞小报的新闻来源。
尽管政府三令五申，措施严厉，却始终未能将小报禁绝，有时反 而愈禁愈盛。从北宋末年到南宋，时局纷纭，人心惶惶，人们都急于 了解局势的发展、政府的对策，官报上消息闭塞，人们更期待从小报 上了解情况。“大道不通小道通”，小报的产生和流行，正是政府封 锁新闻的结果。
应当指出，宋朝从开国到灭亡，始终同辽金元三方面先后对峙， 时战时和，总不能平安无事。外敌当前，不能不对公开传播的新闻加 以控制，以防止机密的外泄，从国家、民族的利益来说，这是应该的， 也是必要的。但是，如果不加区别地搞新闻封锁，就会在封锁了敌人 的同时，也封锁了自己。《宋史·吕溱传》载：“侬智高寇岭南，诏 奏邸毋得辄报。溱言，一方有警，使诸道闻之，共得为备。今欲人不 知，此意何也？”应该让人们知道的事情不许报道，反而有害无益。 观乎宋朝的新闻管制，其主要目的还是为了禁锢民众的视听，以维护政治上的专制统治。“民可使由之，不 可使知之”为儒家执政之秘诀，在高度集权的专制制度下，只有帝王 和少数权臣能够决定政治生活的方向和国家的命运，广大的民众不但 没有参政、议政的权利，而且不能享有政治上的知闻权。统治者为了 遏止民众干预国政，总是极力闭塞民众的耳目，以期造成“不识不知， 顺帝之则”的民众心理。宋高宗时的吏部尚书周麟之对查禁小报的目 的讲得十分清楚：“使朝廷命令，可得而闻，不可得而测；可得而信， 不可得而诈，则国体尊而民听一。”专制之下，新闻传播的限禁必严。
作者：陈玉申
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