综上分析可知 ,对于生产和销售纯公品的基础设施领域 ,必须由财政投资来发展。因为这些产品不具有竞争性和排他性 ,公众不可能且不应该通过生产交换来获得 ,而只能通过政府安排支出来满足。

对财政投资基础设施最适领域的确定是非常重要的 ,它能使扩张性的财政政策实施时 ,不至于发生“挤出效应”,保证对基础设施投资的不断增长。实际上在 1 998年下半年 ,启动内需的积极财政政策的实施也发生了一些“挤出效应”,主要是财政政策扩张时 ,适当的投资领域界定不清 ,项目准备不充分 ,出现了抢项目的情况 ,挤出了一部分外资准备投资和地方政府自筹的项目。对于纯粹的私人产品的基础设施领域 ,原则上财政要退出 ,完全由市场提供。至于一些准公品的生产领域 ,根据我国的目前情况仍然要保证适度的财政投资。这些领域可以采取三种投资方式 :一是通过资本市场发行股票 ,采取社会化的投资形式 ,主要是一些大型的公共工程 ,财政可采取参股的形式投资。二是可以利用外资 ,以优惠的政策吸引外商对基础设施投资 ,对微利和投资回收期较长的项目 ,财政可通过贴息和风险担保形式投资 ,以提高投资人的投资回报率和减少风险。三是在条件成熟时 ,鼓励保险基金和社会保障基金投资公共基础设施 ,财政可在税收等方面给予支持。财政对这些准公品的投资形式 ,可以起到四两拨千斤的作用。

二、财政投资基础设施产业最佳资金来源和投资方式选择

在计划经济条件下 ,财政作为计划资源配置的重要部门 ,承担了大量的经济建设的支出 ,其中也包括了全部的基础设施投资支出 ,财政支出占 GDP的比重高达 30 %以上 ,由于当时财政收入主要是来自税收和国企的利润上缴 ,没有债务收入 ,因而基础设施的投资直接反映在国家预算中的经济支出项目上。

改革开放后 ,这种情况发生了变化。国家开始对国有企业实行放权让利 ,财政收入占 GDP的比重开始下降 ,1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低点。另一个变化是国家为了适应经济发展和实现体制的转轨 ,开始建立了国债制度。 1 981年开始发行国债 ,到1 998年底内债余额已达 7,1 0 0亿元 ,预计2000年可达 1 1 ,31 1亿元。因此 ,财政对基础设施投资的资金来源和形式也必然发生变化。一般地说 ,基础设施投资的资金来源应包括 :财政资金、银行的信贷资金、外资和向社会集资。就财政资金来说 ,可有预算内、预算外和国债资。下面 ,我们重点分析财政对基础设施投资的最佳资金来源与形式。

对于生产和销售纯公品的基础设施领域 ,必须采取财政预算内的直接支出形式 ,它的资金来源应主要是税收和规费收入。这种资金来源具有强制性和无偿性 ,与纯公品提供的性质是相吻合的。因为征税虽然是可以精确计量的 ,但公品的享用是无法量化的。所以 ,纳税人的负担与纯公共物品的使用之间的关系缺乏精确的经济依据 ,使得这类产品的生产成本只能通过国家税收收入来弥补 ,免费向社会提供。对于大多数准公共物品的投资要采取多元化的投资方式。财政投资的重点是为基础设施提供基础条件的部门 ,其最适的资金来源是国债资金。因为国债资金也是国家可支配的资金 ,毫无疑问应该投向那些私人无力承担或不愿意承提的公共工程项目。但国债资金又与其他财政收入在性质上不同 ,是以偿还和付息为条件的。如果将它投到那些完全无法收回成本的纯公品项目上 ,势必造成国家未来偿还债务的压力 ,很可能使国债资金陷入借新还旧的不良循环之中 ,国债资金的这种投向即不符合还本付息的使用原则 ,也不能使其发挥调节经济的作用。我国目前财政对国债的依存度较大 ,1 997年当年的发行额占中央财政支出的比重达70 %以上 ,还本付息占中央财政收入的比重也达2 6. 9% ,因此必须考虑国债的投资收益。实际上1 995年底 ,我国国债余额的 3,30 0亿中的 80 %是投在财政性的建设领域 ,主要是这些准公品的生产领域。 1 998年下半年 ,财政对四家商业银行增发的 1 ,0 0 0亿特种国债也全部用于基础设施建设投入。由于我国目前国债余额还仅仅是发达国家平均水平的二分之一 ,今后 ,国债发行还有很大的潜力 ,因此 ,要很好的探索国债的最佳投资领域 ,建立合理的国债结构 ,既包括期限结构 ,又包括收益结构 ,安排好盈利、微利和无利项目的投资比例。建议国家可考虑建立基础设施建设专项国债基金 ,专门用于准公品生产领域的投资 ,这样既保证了基础设施建设资金投入的不断增长 ,又使国债资金运行于良性循环之中。