关于我国社会保险立法若干问题的初步研究  
 作者：石美遐  主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-135 
【原文出处】中国劳动保障报 
【原刊地名】京 
【原刊期号】20001102 
【原刊页号】③ 
【分 类 号】C41 
【分 类 名】社会保障制度 
【复印期号】200101 
【 标 题 】关于我国社会保险立法若干问题的初步研究（上） 
【 作 者 】石美遐 
【 正 文 】 
社会保险立法是我国现阶段法制建设的重点之一。虽然社会保险法的立法工作已经进行了若干年，但随着我国宏观经济背景的不断变化，还是有一些问题需要我们进一步研究。本文就社会保险立法中的几个问题谈谈我个人的一些初步看法。 
关于社会保险法与劳动法 
20世纪初，劳动法从民法体系中分离出来，正式成为一个独立的法律。此后，劳动法在各国得到不断的完善和发展。大部分国家的劳动法由于其适用范围广，内容丰富，其地位较高，有的国家的《劳动法典》被称为小宪法。劳动法所规范和保护的那部分劳动关系包括劳动关系以及与劳动关系有密切联系的其他社会关系。在劳动法之下分布着一些子法，如劳动合同法、集体合同法、社会保险法等。社会保险法是劳动法的一部分，这从世界各国劳动法的发展脉络可以看得很清楚。就是今天，翻开许多国家的《劳动法》法典，这一点也是明显的。从国际劳工立法体系和许多国家的研究和实践领域看，也是如此。 
社会保险法之所以是劳动法的一部分，是因为社会保险关系是以劳动关系的存在为前提的，社会保险所抵御的是暂时或永久丧失劳动能力以及暂时丧失工作的风险，社会保险的主要目的是保证劳动者在遇到这些风险时的基本收入。社会保险关系与劳动关系密不可分，或者说社会保险关系是劳动关系的一部分。它作为劳动关系的附随关系是劳动法调整的对象。因此，50多年来，中国的法学界一直把社会保险法纳入劳动法的体系之中。 
社会保障法包括：社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法。它适用于全体社会成员，其目的在于保证劳动者和其他社会成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。社会保障法因其独立的调整对象而成为一个独立的法律部门。自80年代中期以来，我国社会保障法的研究力量越来越壮大，其研究也越来越活跃。社会保险的内容在社会保障中所占比重最大。有很多人认为，社会保障法是在劳动法的基础上发展起来的。也有人提出社会保险法专属社会保障法，应从劳动法中分离出来。我个人认为，只要承认社会保险关系以劳动关系为前提，则社会保险法就无法脱离劳动法的整个体系。这一说法并不否认社会保险法同时又是社会保障法的组成部分，即劳动法和社会保障法对这一部分内容的调整是重合的。社会保障法的保障对象是全体社会成员，而社会保险法的保障对象是劳动者，可以说社会保险法的本质带有浓厚的就业关联色彩，这一点在我国现阶段尤其如此。因此，社会保险立法中应当将享受社会保险待遇的资格条件限定为三个要素，即是否存在劳动关系、就业年限的长短及缴纳保险费的多少。 
近来有学者提出，社会保险关系比劳动关系宽泛。因为，我国《劳动法》的适用范围限于企业和个体经济组织中已建立起劳动关系的劳动者，而社会保险法的适用对象中不仅包括国有、集体企业劳动者，还应包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主。对此说法，我想值得商榷的一点是，是否应将一个法律部门的适用范围和某一个具体法律的适用范围区分开来。劳动法作为一个法律部门，其适用范围是所有劳动者，甚至是所有从业人员。许多国家的《劳动法典》的适用范围亦如此。而我国的《劳动法》的适用范围与许多国家的《劳动法典》比起来之所以比较窄是由于诸多因素导致的。但不能用一个在一定历史条件下产生的法律的适用范围代替一个法律部门的人员调整范围。社会保险法作为劳动法体系中的一种法，其适用范围从历史上一开始的某一个行业逐渐扩大，但无论如何，其适用范围超不出劳动法的适用范围。至于说我国将要出台的《社会保险法》的适用范围，也可能与《劳动法》一致，也可能比《劳动法》宽。这要综合考虑很多因素而定。我认为，决定我国现阶段《社会保险法》适用范围最重要的因素是社会经济发展阶段和经济发展水平。 
关于社会保险的责任主体 
社会保险的责任主体（特别是养老保险、医疗保 险和失业保险）是多元的而不是惟一的，或者说是社会共同责任本位。其中，国家具有第一责任人的地位，但这并不意味着国家要承担社会保险制度的全部成本。如，养老保险的三方责任原则，即国家、企业和个人共同负担保险费用，当然三方负担的具体比例是不同的。 
（1）国家责任。国家责任体现在两方面。 一是指国家通过立法和制定政策建立逐步完善的社会保险制度；二是国家必须承担必要的财务支出义务。我国的社会保险制度改革之前，国家对公职人员承担社会保险的全部责任，在国有企业实行的是由国家财政保证的强制的企业责任制度。这是一种计划经济条件下形成的、完全的“国家保险”。社会保险制度改革以来，逐渐引进了三方责任原则。在这一过程中，也有人建议减轻或弱化国家的财政支持责任。这种主张可能对政府决策产生一定的消极影响。实际上国家责任是多方面的。国家在财政支出方面的责任包括：第一，在养老保险基金正常运行的情况下，政府财政补贴只能发挥辅助性作用，以提供最低保障。过去，我国在城镇国有单位中由政府经办的养老待遇较高，政府实际上在承担一部分本应属于市场和个人的责任。我国的养老保险改革的重要标志之一就是，逐渐分清政府与市场，国家与个人的职责。但这并不否定国家应当扮演最后出台的角色。最后角色即当养老保险基金收不抵支时由国家财政给予补贴。例如，1999年我国的基本养老保险基金收入为1965亿，其中就包括176.6 亿元的政府财政补贴。第二，让税、让利手段。让税是指，税前提取保险费，养老保险基金增值不征税，退休金超过一定限额不征调节税。让利是指，对存入国家金融机构的养老保险基金给予偏高利率。第三，当制度转轨或制度变更时，国家要通过一些可行的措施出资消化这种成本。第四，当地方政府遇到自己难以克服的困难，特别是如果社会保险基金具有中央集权的性质时，中央政府有责任提供必要的财政支持。第五，国家要承担公务员及其他公职人员的社会保险费用。 
（2）用人单位责任。在发达国家的工业化历史上， 特别是资本主义上升时期，社会保险曾出现过雇主责任本位的模式，即由于工资是雇员的主要生活来源，国家通过劳工立法要求雇主对雇员的基本收入和生产过程中的安全负责；雇主也希望拥有充足和健康的劳动力供给。这种情况后来逐渐被社会共同责任本位所代替。我国20世纪50年代至80年代中期，在国有企业实行的是一种最终由国家保障的企业责任制度。80年代中期以后，这种单一责任体制缓慢地被三方负担的改革措施所代替。从现行的政策和现状看，在三者之中企业不仅承担的费用比例最高，而且还承担着社会保险事物性管理的责任。在社会保险立法中，要将企业既缴费又管人的双重责任变为只承担缴费一种责任。关于缴费比例也有必要讨论企业在社会保险中应负责任的度。现实情况是，企业在社会保险方面负担的缴费比例平均达到30％。国有企业的刚性利益格局和保险功能扩大化的趋势使得企业的经营成本过高，这在客观上已成为建立现代企业制度的一大障碍。为了维持社会保险的支付水平，则企业的缴费率居高不下，而很多企业效益的不佳必然导致低收缴率。在此背景下，仅仅是加大收缴力度，如加强劳动监督检查等，其最终作用也是有限的。因为不能不考虑到部分企业的实际负担能力。再者，扩大覆盖面是否需要一个渐进的过程。如果一下子将所有企业无一例外地统统纳入缴费范围，则会出现一些非正规部门的小型企业或超小型企业因不堪重负，而消弱其吸纳大量劳动力的积极作用。 
（3）个人责任。劳动者个人缴纳养老保险、 医疗保险和失业保险，是每个人享受这些保险权利的同时应尽的义务；是劳动者为可能出现的与劳动有关的风险而进行的“零存整取”式的最有效的预防手段。例如养老保险，在建国后的40多年里，职工个人从不缴纳任何养老保险费，养老费用全部由企业和国家包下来。社会保险改革的一个明显的标志就是职工由不缴费到缴费。这种变化符合大多数国家所实施的三方负担原则。改变了我国公职人员和国有企业职工社会保险完全依赖国家和企业的旧观念。它是我国社会保险制度改革最具突破性的革命。 
关于养老保险的覆盖范围 
我认为，确定我国现阶段社会保险的覆盖范围有两个出发点，一是有利于促进统一劳动力市场的形成；二是结合我国发展经济的现实需要和可能。关于覆盖范围我谈三点看法。 
（1 ）是否将公务员或是所在单位全额拨款的公职人员纳入城市统一的社会保险体系之中。有人提出，这类人员的社会保险应当自成体系。还有人认为，城市职工应无例外地加入统一的社会保险体系。我赞成后一种观点。因为它是培育劳动力市场的直接需要。只要我们承认劳动力市场应当是统一的，社会保险体系亦应有统一的制度（现实中劳动力市场的分割状况是人为造 成的）。在统一的劳动力市场中，劳动力必然在不同的地区、不同类型的单位之间流动。如果没有一体化的基本养老保险制度，解决不同性质单位人员的社会保险待遇的衔接问题，基金分割管理，不能调剂使用，势必严重阻碍劳动者的流动，不利于劳动力资源的合理配置。当然，不否认根据不同类型人员的工作特点设计一些具体的保险办法，如保险费率、管理问题和基金的调剂使用问题等，但不同人员的待遇标准不宜过分悬殊。 
（2 ）是否将城市劳动者一下子全部纳入社会保险的覆盖范围之内。如果我们在理论上承认社会保险关系是以劳动关系为前提的，则社会保险关系的覆盖范围应当以全体劳动者为对象。但在现实中，还要考虑到其他因素。首要的因素就是一个国家的经济实力。拿养老保险来讲，养老保险的理想保障范围应当是全体劳动者，或者说每个劳动者都有权利获得他们老年时所需要的补偿。但这种权利的实现程度又要受到社会经济发展水平的制约。就是从发达国家的情况看，最初也不是一开始就把全体雇员纳入养老保险的范围，而是根据不同行业的雇员的特点而有所选择。随着社会经济的发展和养老保险制度的完善才逐步将养老保险的覆盖面扩大到全体雇员。因此，在我国现阶段的社会保险立法中，有必要研究一下，是否在现阶段社会保险的覆盖面越宽越好。面宽当然是好事，但是不是一下子宽得起。有外国专家认为，我国建立于50年代初、适用于公职人员和国企的社会保险制度，其保障项目之全，保障水平之高，在世界上的低收入国家中是独一无二的。可以说，相对地来讲，我国传统的、适用于公营部门的社会保险制度待遇水平过高，保险程度过度。社会保险制度如果现在一下将这较高保障程度的制度放大至所有劳动者，整个社会是否撑得起。还有一个问题，即面宽自然缴费的人就多，虽然从近期看，一些被扩人员可以负担原有制度下人员的部分负担，但不要忘记，从长远看，若干年之后，社会保险基金同样要负担所有缴费人的养老金。 
在社会保险立法中能否考虑渐进地扩大社会保险覆盖面，而不是一步到位。具体讲可以考虑两种方式。第一，将范围扩大到大部分企业，而规模很小的企业可以暂不包括在内；其次是将人员范围扩大到企业的各类劳动者，打破劳动者的身份界限，但对享受社会保险的最短就业时间可有一定的要求；最后是将范围扩大到城镇个体工商户及其帮工。第二，将社会保险中的部分项目扩大，而不是将社会保险中的所有项目同步地一下子覆盖到城市中所有从业人员。如先将养老保险和医疗保险扩大到所有劳动者，然后再将其他项目分阶段地扩大。世界社会保障发展的历史即是如此。有资料显示，社会保障发展到今天，其各个项目仍然只在一部分国家建立。例如，全世界只有三分之一的国家建立了失业保险，有二分之一的国家有医疗保险制度。就是建有社会保障制度的国家，某些项目的覆盖群体也是局限的。如美国的医疗保险只覆盖65岁以上的老年人。还有些国家和地区，其社会保障的项目还比较单一，如新加坡只有受雇者养老项目，没有反贫困项目。香港地区只解决贫困问题，只有处于贫苦线以下的人才能享受公立医院的免费医疗等。 
（3）是否将农民纳入社会保险中，或者说得更现实一些， 是否纳入基本养老保险之中。在社会保障理论界，有不少学者提出将农民纳入基本养老保险范围。主要根据包括：农村家庭保障功能不断弱化、耕地在逐年减少、农村人口老龄化问题突出等。我认为，还要看到问题的另一面。即在我国二元经济结构的现实条件下，农村的社会保险应当与城镇区别考虑，或者说分别立法。中国的社会保险是以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为基础的，因此，将城镇雇员的养老保险制度搬到农村恐怕行不通。但这一点还只是一个理论上的障碍。最大的问题还是各方面的经济承受能力问题。首先，中国的几亿农民中有很多人的年收入水平十分低下，或者说他们手中的现钱很有限。对于大多数的农民来讲，根本无力支付养老保险费。其次，从农村地区的乡镇企业来看。城市中的很多企业在市场经济的冲击下面临着诸多困难，乡镇企业的总体情况则更甚。在中国实现工业化的过程中，乡镇企业的地位十分关键。所以，不宜在现阶段给其加上强制性养老保险的负担。再次，从中央政府来讲，在近几十年内，无力对几亿农民的养老保险承担责任。在城市，养老保险扩大覆盖范围还只是起步阶段，就是将养老保险从机关、事业单位、国有企业及部分集体企业扩大到城镇的所有劳动者就需要相当长的时间，更不必说将几亿农民一下子纳入其中了。在目前的社会保险立法中对农村的养老保险可以只规定原则。具体内容包括，继续沿用农村目前以个人储蓄为主的养老保险的作法；但同时鼓励有条件的地区和个人积极参加本地区的农村养老保险。对于没有条件参加养老保险的老人继续实行农村五保供养制度。无论是在农村还是在城市，还是应当提倡充分发挥家庭养老的作用，这是优秀的中国传统文化的一个特 点，也是许多西方人所羡慕的。