本文系作者专著《有限政府的经济分析》第十章

    前面我们探讨了政府在提供市场经济的基础性制度条件、提供公益物品、解决外部效应、促进竞争、提供基础设施、改善信息不对称等领域的作用及限度，探讨了以市场为基础的公共政策的基本原则，并提出了平等与效率以及集权与分权之间的权衡原则，探讨了权力与腐败的问题。这一切分析，都完全是从经济分析的最基本的道理出发的。但是，事实表明，这一切都涉及到公共选择的问题，并且与选择的规则有关，它不仅涉及到经济分析的原则，而且还涉及到政治力量对比的关系。如何使得公共选择符合公共利益呢？何种选择规则能够有助于实现公共利益呢？下面，我们将探讨公共选择的价值准则，并探讨何种规则能够实现这些价值的基本条件。　

    第一节 价值准则

    政府的行为目标是实现公共利益，那么什么是公共利益呢？它与个人的利益有什么关系呢？是否有包容个人利益的公共利益呢？

    一、公共利益

    人们除了各自的私人利益之外，还有着共同的公共利益，因为人们除了过自己的生活之外，还必须共同生活在一起，方能过上富足而体面的生活。那么，何谓公共利益呢？对此，不同的理论有不同的看法。如在近代启蒙思想家看来，自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益，凡是符合这类标准和规范的东西就符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益。在英雄救世主义者看来，公共利益与有天才、有抱负，或者能够主宰政治世界的少数精英人物的利益是一致的。经济自由主义认为，个人之间的相互竞争能够表现和实现公共利益，市场经济导致共同繁荣就是这个道理。美国政治学家阿瑟·本特利则认为，利益集团之间的竞争过程就是凸现和实现公共利益的过程。在计划经济时代，公共利益就是集体利益，就是国家利益，它高居于个人利益之上，任何有道德的人，都应该毫无保留地牺牲个人利益，甚至生命都在所不惜。总之，国家利益是至高无上的，是永恒的，是卢梭式的公益；而个人利益是渺小的、卑贱的，是暂时的，由个人利益的总和构成的公共利益是虚假的。

    对于公共利益的不同界定，实际上会导致不同公共政策选择。计划经济强调国家利益至上，个人利益无条件地服从国家利益，它就会使政府在制定公共政策时只考虑国家利益，而忽视个人利益。实践表明，只顾国家利益、抹煞个人利益的做法，不利于发展生产力，不利于提高政府效率，而且根本不可能实现共同富裕。以抽象的正义、自然法则、价值规范为公共利益，认为凡是符合这类标准和规范的东西就符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益，以此作为公共政策的基础，往往给强权以正义为名，牺牲他人的利益，有时甚至牺牲绝大多数人的利益，而谋取统治者私人的利益。至于英雄主义的公共利益观更是为独裁统治铺平道路，而实际上，任何天才都不可能明了每一个个人的需求，自然也不可能真正地安排他们的幸福。

    在所有的公共利益观中，唯有自由主义实现了个人利益与公共利益的兼容。自由主义强调个人利益至上，不承认集体利益能够独立于个人利益而存在，不允许任何以集体利益、国家利益为名牺牲任何个人的利益，它强调个人的责任，个人的奋斗。集体利益、国家利益、全人类的利益，都是以个人利益为基础的，只要不损害他人的利益，每一个个人利益的改善，都是全人类利益的改善。每一个消费者实现消费者均衡的努力，每一个生产者实现厂商均衡的努力，都是实现整个经济良性运转的支柱，也是有限的资源实现配置效率的动力所在。而政府的努力，只能以此为基础，消除消费者实现消费均衡的阻碍，消除生产者实现生产均衡的阻碍，总起来看，就是为实现有限资源的配置效率消除阻碍。事实表明，自由主义的公共利益观从根本上解决了个人利益与公共利益的矛盾，解决了个人利益与公共利益的兼容机制，它就是市场制度的机制。

    二、阿罗不可能定理

    亚当·斯密的“看不见的手”原理表明，市场选择的规则能够实现兼容个人利益的公共利益。现代微观经济学的一般竞争均衡理论和福利经济学的帕累托最优原理也表明，充分竞争的市场选择能够基于任何个人的最大化行为，从而实现整个社会的资源配置效率，即公共利益。

    但是，市场选择机制只适用于私有私益物品即纯粹私益物品的消费和生产选择，它不适于前面所说的公益物品、俱乐部物品以及公有池塘资源物品的生产和消费抉择，对此只能采用社会选择或者公共选择的规则。那么，是否存在一种非市场的选择规则，使得该选择能够以个人利益为基础推导出公共利益呢？或者说使公共利益兼容个人利益，并且实现共同的繁荣即民富国强呢？

    这一问题就是阿罗所研究的课题。在50年代初，美国经济学家阿罗提出了一个意义深远的问题，即给定一些最普遍的、自然的条件，是否至少存在一种社会选择的规则，能够同时满足所有这些条件呢？在此，所谓社会选择的规则，指的是由给定的个人偏好得出集体的或社会的偏好的规则。阿罗列出了从个人偏好推导出社会偏好所需要的五项必备条件：

    第一，个人理性原则。对于任何一组给定的个人偏好来说，社会选择规则必须产生一个社会秩序，这些社会秩序具有完全性和传递性：一是完全性，即对任何两个可供选择的社会状态X、Y，任何一个人或者认为X比Y好，或者认为X与Y没有差异，或者认为Y比X好。二是传递性，即对任何三个可供选择的社会状态X、Y、Z，如果某人认为X比Y好，Y比Z好，则他一定认为X比Z好。

    个人理性原则是非常重要的，假定社会中某个人的行为不符合个人理性原则，比如他对消费品的选择不符合传递性原则，那么经过若干次交换，它就会日益贫穷，最后陷入赤贫。如张三认为自行车比手表价值高，手表比缝纫机价值高，根据传递性原理自行车的价值应该比缝纫机高，但张三偏要认为缝纫机的价值比自行车高。这时，根据等价交换的原则，他就会用缝纫机加上一笔与手表的差价去跟李四交换手表，还会用手表加上一笔与自行车的差价去跟王五交换自行车，由于缝纫机的价值高于自行车，因此他还会用自行车加上一笔与缝纫机的差价去跟李四去交换缝纫机。三轮交换的结果是，手表又回到了张三的手里，但是他却多支付了三次钱，长此以往，张三就会越来越穷。对于社会来说，只要一个人变穷了，那么有限的资源就没有实现配置效率。对于社会来说，即使在两个方案之间不存在传递性，社会也会陷入混乱，比如对于任意给定的条件，市场方案优于政府方案，但政府方案又优于市场方案，这时如何进行选择呢？其结果可想而知，此山望着那山高，到了那山又见此山高，人类社会经常在两种选择之间徘徊，鱼与熊掌之间难以割舍，既爱又恨，以此为基础，自然也很难导出社会福利函数，并求出其最大化的条件。在集权与分权之间，反复选择，进入“一放就乱，一收就死”的循环；在精简机构和扩张机构之间，反复选择，进入所谓的精简－膨胀链条组成的怪圈，也表明了一个政府在对两种方案缺乏优先次序的情况下，来回折腾所可能导致的恶果。

    第二，有关选择方案的独立原则。设X、Y是任何两个选择方案，如果每个人关于X、Y的相对偏好没有改变，那么不论他关于X、Y以外的其他选择方案的偏好是否发生了变化，社会关于X、Y的相对偏好也不应改变。该原则的含义是社会偏好顺序产生于个人的偏好，社会偏好顺序的变化源于个人偏好次序的变化，如果对于给定的选择集合，个人偏好次序不变，不管其他偏好次序有什么变化，社会对给定选择集合的偏好次序也不变。

    第三，帕累托准则。如果一个社会中的每个人都认为X只要和Y一样好，即没有什么差别，但哪怕是有一人认为X比Y好，则社会必须认为X比Y好。当然，如果一个社会中所有的人都认为X比Y好，则社会也应该认为X比Y好。这一原则也是非常重要的。假定一个人认为X比Y好，而其他所有人都认为X与Y没有差别，而社会反而认为X与Y也没有差别，这显然不利于社会福利的改善，并且也使得社会偏好没有包括认为X比Y好的个人偏好。它虽然符合少数人服从多数人的原则，但是却否定了个人偏好的价值，而社会福利也遭到了净损失。

    第四，非个人独裁原则。不存在这样的个人，使得不论社会全体成员的个人偏好如何，社会的或集体的偏好总是同该个人的偏好一致。也就是说，任何人都不是其他个人偏好的规定者，自然也不是其他个人需求曲线的规定者。在微观经济分析里，非个人独裁的原则，显然是充分竞争的重要原则，即任何个人都不是市场价格的制定者，而是市场价格的接受者。它表明，任何英雄的偏好、任何专家的偏好，包括上帝的偏好，都不能替代每一个个人的偏好，即使每一个人的偏好是多么“庸俗”，多么限于“口福之欲”，多么“荒诞无稽”，而英雄、专家、哲学家、上帝的偏好是多么“高尚”、多么“纯洁”，多么“伟大”。或者说某个人多么有权力，多么有势力，多么有影响力，多么有钱，他的偏好也不能有机会成为整个社会的偏好。

    第五，定义域的非限制性假定。社会顺序必须按下列方式产生，即社会选择赖以产生的定义域必须包括所有可能的个人偏好顺序。这就是说，我们不能通过限制个人偏好顺序的定义域来产生某一个社会顺序。

    以上五条界定了任何一种从个人偏好导出的社会或集体偏好，从而决定社会偏好，实现公共利益的所必须满足的要求。这些条件是确保制度内部的逻辑一致性的必要条件。这五个条件是以个人偏好顺序为基础的，所以，集体决策排除了个人之间的对效用的比较。

    阿罗研究的结果是：任何社会选择规则，要同时满足上述所有五个条件是不可能的。这就是著名的阿罗不可能定理。

    阿罗不可能定理告诉我们，唯有充分竞争的市场机制，才能满足阿罗的可能定理，而任何公共选择的规则，都不可能实现公共利益与私人利益的兼容，即不可能从个人利益完美地推导出公共利益。

    阿罗不可能定理并不意味着任何公共选择的规则都是没有意义的，它只是揭示出，公共选择的规则不可能实现以个人为基础的公共利益。能够利用市场规则，就应该尽可能地利用市场选择的规则，而公共选择的规则则应该尽可能地少用。因此，尽可能地使人类事务沿着市场机制去运行，为市场机制创造条件，就成了首要的选择。对于政府来说，最小的政府规模、最小的政府范围，就是可欲的。但问题是，无论如何，市场的空间总是有限的，许多事务依然需要非市场的机制才能完成。因为充分竞争的市场机制在很多情况下依然会失效。因此，研究公共选择的规则，如何使得公共选择有利于兼容于个人利益的公共利益的实现，就非常重要了。　

    第二节 从经济到政治

    在经济生活中，经济人之间存在着激烈的竞争。在政治生活中，竞争也同样存在，而且在程度上可能比经济的竞争更加残酷，带有更多的血腥气。从几千年的战争史、政变史中就可以看到这一点。现代人类的聪明之处就是建立了一整套的民主的政治制度，从而规范了政治领域中的竞争，使得政治竞争能够和平、有节制地进行。阿罗的不可能定理表明，唯有市场规则才有可能实现与个人利益兼容的公共利益，其他规则都是不可能的。那么，在政治领域能否像在私人领域那样使用市场规则呢？

    一、经济与政治

    经济与政治有很大的不同，这导致经济学和政治学的思维方式有极大的不同。

    首先，在竞争性的市场经济中，经济学研究的直接对象实际上是私人利益，即在资源有限的条件下，如何有效地配置资源，从而使得消费者的福利最大化，生产者的利润最大化。每一个消费者的福利达到最大化，生产者的利润达到最大化，其结果就是经济得到发展，也就是实现了公共利益。因此，在经济学研究中，私是第一位的，公是第二位的。私是直接目标，公是意外的结果。在政治生活中，政治学研究的直接对象是公共利益，它的目标是想办法遏制放肆的个人主义，控制社会中的利益冲突，为人类生活提供和平和体面，为人类经济活动、文化活动和社交活动提供稳定的政治和法律基础。

    其次，在经济领域里，有一个标准的参照系，即货币以及以货币为基础的价格体系，这样可以简化纷繁复杂的经济现象，并把各不相同的种种经济现象纳入到共同的参照系中进行比较，这些参照系可以衡量经济资源在不同领域里的稀缺程度，并通过价格体系，使经济资源从相对不稀缺处，流向更为稀缺，因此也更有生产力的地方去。但是，在政治领域里，并不存在货币，同时也不存在像价格体系那样的共同的参照系，来衡量政治资源的稀缺程度，并使得政治资源趋于合理配置。

    再次，在经济领域里，人们已经认可个人利益是经济生活的决定性因素，而且是市场经济的最本质的所在。在经济生活领域里，利他主义、同情心是存在的，并且是市场经济残酷的经济竞争所可能导致的社会政治冲突的和解剂。但是，利他主义和同情心并不因此构成市场竞争的动力，也就是说，它并不是市场经济正常运转的动力源泉。在政治生活领域里，由于公共利益是政治学的直接目的，因此利他主义占有非常重要的地位，以至于正统的政治学一直不承认合格的政治家、议员、行政官员、法官以及够格的公民应该是自利的。如果政治家、议员、行政官员和法官是自利的，那么他们就会被贬称为政客，应该从政治生活中清除出去。而公民如果是自利的，如果不顾公共利益而只为自己的私利参与政治，那么公民也是不合格的。

    但是，现代公共选择和制度分析理论认为，经济和政治虽然有如此种种的不同，但由于它们都是人类的经济、人类的政治，而人性中最难以改变、同时也是促进人类文明进步的却是自利。黑格尔等传统历史哲学认为，正是人性中的恶促进了人类历史的进步。但在现代公共选择和制度分析的学者看来，自利并不是恶，而是正当的、完全符合道德原则的。在经济生活中，人们的理性自利促进了经济繁荣，成功者从严酷的市场竞争中脱颖而出，成为企业家。在政治生活中，实际上也是自利驱使政治积极分子积极从事政治活动，并从更为严酷的政治竞争中脱颖而出，成为政治家。公平竞争的市场竞争和公平竞争的政治民主实际上有很大的类似之处。约瑟夫·熊彼特就说过：“议会活动的社会意义或社会职能，无疑是制定法律，也制定一部分行政措施。但是为了了解民主政治如何服务于这种社会目的，我们必须从争夺权力和管制的斗争出发，并且必须了解，社会职能仿佛是附带地被完成的──恰和生产对于谋利来说是附带的事一样。”

    制度分析学者德姆塞茨进一步认为，在民主政治领域里，选票实际上相当于市场经济中的货币，而投票者主权相当于市场经济中的消费者主权。因此，可以运用理性选择的经济理论来分析政治领域的问题。德姆塞茨的分析结论是：“当政治竞争的功能完好无缺时，个人对从事政治活动的偏好不再与民主制度有较大的关系；相比之下，当经济竞争的功能完好无缺时，个人对从事商业活动的偏好则是自由放任。竞争的影响力，进而社会制度的影响力的降低将趋于使功能性代理者的生存权从对其规范的立宪体制的控制权中分离出来。”也就是说，只要政治竞争是充分的，那么政治代理人即政治家、行政官员、议员等就可以在不受立宪体制控制的情况下为公共利益服务，因此立宪体制等许多政治制度是没有必要的，而政治组织则更不需要了。这是什么道理呢？更进一步说，为什么在现实生活中，选择的规则是必需的，并且控制代理人的立宪政治制度是必要的，而政治组织也是必须的呢？

    二、科斯世界

    在经济生活里，完备市场制度的假定是不存在信息费用或者交易费用的。在政治生活中，完全的政治民主隐含的假设是政治活动不存在任何信息费用或者交易费用。从政治活动家的角度来说，是不存在争取选票的费用；而从投票者的角度来说是不存在把选票投出去的费用。如果信息是完全的，即选民对公共政策有充分的理解，对政治活动家的状况也了如指掌，这时政治活动家实际上不必去争取选票，他可能只是简单地根据选票来选择公民所确定的公共政策。由于完备的市场经济中不存在交易费用的假定是由制度分析学者科斯提出来的，因此无交易费用的世界又叫“科斯世界”。

    与经济的科斯世界相比，政治领域的科斯世界有着自己的特色。首先，根据德姆塞茨的分析，两者的不同主要体现在所有权的性质上。“在完全分散化中，大部分财富为私人所有，并可以在公开市场上出卖。在完全的政治民主中，存在的仅仅是私人投票权。这种权利不可以公开出卖。”

    其次，市场经济的权利交易是自愿的，但政治上的权利交易却是通过多数强制实现的。在市场经济中，消费者主权通过货币投票，决定生产者生产什么，消费者并不能直接要求生产者生产什么。一切都根据平等、自愿的协议运行。消费者只要有消费需求，生产者只要从消费需求的满足中能够取得利润，它就能够为消费者生产，消费者的消费数量虽然非常重要，但并不一定要形成多数。多数的权威在经济的科斯世界中虽然起着很大的作用，但少数的利益总是自动得到实现并得到保护的。多数有权威，但不是强制的权威。

    在民主政治中，选民主权虽然也表现为通过选票来决定政治家设计什么样的公共政策，但实际上选民总是直接要求政治家根据多数投票者的偏好来决定政策方案。于是，在完全的民主政治中，谁想掌握制定公共政策的权力，谁就要到处奔波，听取大多数选民的意见，并在这些意见的基础上制定公共政策。也就是说政治家不可能有机会主义行为，他的利益就是多数选民的利益，他不能通过背弃多数选民的利益来实现自己的私利。多数不仅具有权威，而且拥有强制的权威。

    第三，在市场经济中，所有决策的成本都由受益人自己承担。相互之间影响不大。唯一的影响只在于经济上存在的所谓规模效应，即一个人决定了买某种商品，那么他实际上就增加了该商品的需求量，从而影响了该商品的边际价格水平，影响了他人在买卖中的成本──收益比较。但是，这种影响的程度并没有达到决定他人一定要接受他的决策的影响的地步。但是，在政治世界中，所有公共决策的成本实际上都是由全体公民承担，其结果也是由全体公民来消化的。比如在外交政策上，一旦多数作出了决定要和平而不是战争，那么所有人就得接受这一政策。这并不意味着40％的选民选择战争政策、60％的选民选择和平政策，而在总的政策上体现40％的战争和60％的和平。于是，如果选民要使得自己的建议变成使大家都接受的公共政策，就需要与他人的合作，就需要与多数的人达成协议。

    第四，完备市场经济的标准是所有的消费者的福利都能够最大化，而所有的生产者的利润也能够得到最大化。但是在政治世界中，完备民主的标准却是多数人的建议能否畅通无阻地变成公共政策。

    在市场经济中，完备市场的制度基础是消费者主权、明确的产权制度、个人福利最大化的公设等。如果不存在交易费用，在个人福利最大化的公设条件下，明确的产权制度和消费者主权的制度都能够得到自动的创新，并得到维护。根据科斯第一定理，市场制度如果不存在交易费用，那么无论产权制度如何确定，资源配置都是有效的。

    在政治世界中，如果假定每一个人的目标都是自身利益的最大化，并且实现这一点并不需要交易费用和信息费用，这时由多数投票决定的公共政策就会有利于多数人的利益。而有利于多数人的界定政治权利以及保护少数派利益的制度规则也会通过投票决定确定下来。因为很明显，从自身利益最大化出发，多数人都会认为政治权利是自身利益最大化的制度保障。而且多数人都会认为，每一个人都有可能是少数派，而一旦少数派的利益得不到保护，自己就有可能受到损害，于是理性的多数能够建立起保护少数派利益不受损害的制度机制，并以此来检验公共政策。在政治活动不需要交易费用的科斯世界中，多数人要做到这一切毫无阻碍。这说明，在不存在交易费用的政治世界里，完备的直接民主不仅是可能的，而且能够实现大多数人的福利，并保护少数人的利益不受损害。

    三、非科斯世界

    但是，政治活动并不是免费的。在实际的政治世界中，“投票费用其实并不为零”。对于投票者来说，这些费用表现在以下几个方面：

    投票者的时间和精力非常有限，对于大多数人来说，参加投票活动，存在着相当大的机会成本。如果机会成本大于投票所带来的益处，那么投票者就会选择不去投票。