新的千年开始之际，是人类探寻新的生存模式的时代，因而在已逝的千年行将结束的时候，全球范围内的改革浪潮就已风风火火地展开多时。所有的改革运动都与行政改革相关联，行政改革是最为根本的变革。因为，在社会发展的一般进程中，每前进一步，都是以行政体制和行政行为模式的变革为标志的。不仅现实的社会历史进步必然要提出行政体制和行政行为模式变革的要求，而且行政体制和行政行为模式的变革又是对社会历史进步的确证。就当代中国的具体实际而言，社会的发展和历史的进步通过中国党的思想路线和政治纲领的历史性转变和由计划经济向市场经济的转变而成为一场现实的运动，并不断地提出行政改革的要求，特别是向市场经济的转变构成了行政改革的历史动因和现实基础。易言之，行政改革是一项具有客观必然性的变革，没有深入而彻底的行政改革，经济改革和其他各项社会变革的成果就无法得以巩固，社会主义市场经济就有可能受到破坏和摧残。正是由于这个原因，行政改革是人们最为关注的改革运动。

   一、行政改革的现实基础和制度环境

   中国的行政改革是建立和完善社会主义市场经济提出的要求，因为市场经济与计划经济对政府的行政管理体制、行政人员的素质、行政行为的方式所提出的要求是完全不同的。同时，社会主义市场经济所处的时代又决定了它会提一些特定的要求，因为社会主义市场经济所处的时代是一个信息社会、知识经济和经济全球化的时代。

   当然，社会主义的改革运动是为了实现社会主义现代化。在邓小平理论中，我们可以看到这样一个逻辑关系：社会主义现代化必须通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要有科学、合理、高效的政治体制、行政体制作保证，建立和完善社会主义市场经济是当前的基本任务，一切政治运动和行政管理活动都是为了这一基本任务的落实。这个理论逻辑在现实中的运动就表现为改革的实践进程，即从计划经济到市场经济的改革，从与计划经济相伴随的政治体制和行政管理体制到与市场经济相适应的政治体制和行政体制，进而在新体制下构建新的行政行为模式的改革。

   从一种体制、一种模式向另一种体制、另一种模式的转变还只是表露于外的现象。在实质上，改革是政治与经济的关系，是政府与社会的关系的调整和重新定位。通过这种调整和重新定位，使行政体制、政府的公共政策适应市场经济的要求，对于市场经济体制的建立和完善发挥能动的作用，从而促进市场经济的有效运作和推动市场经济的健康发展。但是，无论是在现象层面上还是在本质意义上，市场经济都是理论思考的基点和实践的目标指向，任何一项改革，都是为了社会主义市场经济的建立和完善这一目标的。市场经济是基础和前提，对于行政改革的理解也需要首先从这一基础和前提着眼，然后才能正确审视和把握来自市场经济中的要求，以及政府满足这些要求的努力方向和如何通过行政改革把努力方向转化为实践的进程。

   行政改革的直接表现是政府自身的发展，而实际上行政改革是来自于社会发展的需要，特别是来自于经济发展的需要。或者说，是由于经济的发展使政府显得落后和过时了，所以政府不得不通过自身的变革来重新获取它对社会的真实领导权。当然，政府的行政改革是由政府自身来推行的，所以，在改革的过程中，政府在进行自我调整、自我改革，从而推动自身的发展。作为结果，这种改革使政府重新获得了对于整个社会的领导权，从而又能够引导整个社会的发展和进步。归根到底，政府的行政改革是建立在政府能够意识到来自社会的变革要求，如果社会已经提出了这种要求，而政府却总是不作出回应的话，那么这种政府距离失去存在的合法性就不远了。

   经过20多年的改革，我国已经初步建立起了市场经济体系。但这个体系还是不健全的。因为，市场虽然已经形成，而系统的市场规范却尚未建立起来，孤立的个别的市场规范很难在市场主体那里形成理性的市场意识，以至于市场主体的活动在很大程度上是不规范的。从市场经济形成和发展的历史来看，我国市场经济的形成具有独特性，它是自觉建立的而不是自然形成的。一般说来，自然形成的市场经济在市场形成的同时也会自然而然地产生一些相应的市场规范，在这个前提下，政府往往再对市场规范加以确认。即使这样，政府也需要自觉地、理性地去建立一些规范，但对于自然形成的市场经济来说，由于有着更多的自然生长的时间，是可以允许规范滞后的。对于我国的市场经济来说，就不应这样，因为通过改革而自觉建立的市场经济是在一个特定的历史时期内进行的，它没有过多的允许市场自然发育的时间。所以，它应当是规范先行，最起码，市场规范不应迟滞于市场的出现和成长。然而，现实的情况是市场规范大大滞后于市场，政府往往是在市场中的不规范行为已经造成了极大的破坏之后，才去制定规范，而这些被制定出来的规范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以至于市场主体无法全面系统地理解和把握市场规范，遵从这些规范和自觉维护这些规范。

   我们知道，社会主义市场经济与非市场经济的根本区别就在于市场是在一定的制度框架下形成和发展的。因为，非市场经济本身就是制度，是一体化的经济模式，市场经济则必须在经济与制度框架二元化的前提下才能形成和发展。也就是说，市场经济中的经济活动的直接目标是经济利益，而这种经济利益能否具有普遍性和长期性，是由一系列的规则体系来加以保证的。经济活动本身并不是规则，但经济活动必须按照一定的规则进行，而且经济活动遵从的一定规则是具有强制性的。市场规则需要由政府来加以提供。行政改革的制度安排在某种意义上就是为市场提供规则体系的有效途径。而我国市场规范滞后或市场规范不到位的情况说明：政府在领导改革的过程中，没有对自身的改革给予足够的重视。虽然关于政治改革、行政改革的问题也常常被提起，但往往满足于机构改革。固然，机构改革是行政改革的契入点，但机构改革并不是行政改革的全部，如果没有全面的行政改革，机构改革也必然是徒劳无功的。因为机构改革并不能从根本上解决政府行政行为模式的问题和价值取向的问题，囿于传统的行政管理模式和价值观念，又决不可能适应市场经济的要求，不可能为市场提供充分的、全面的、系统的规范。在这种情况下，彻底的行政改革就显得非常必要了。

   市场经济是行政改革的现实基础，行政改革的任何一项具体工程，都是从市场经济的需要出发的，是通过新的制度安排来为市场经济服务的。但是，这种制度安排又是在既有的制度环境下进行的，必须把既有的制度环境作为行政改革及其制度安排的基本参量加以考虑。

   既有的制度环境可以分为两个方面：一是国家的基本制度，我国的行政改革是在社会主义制度环境下进行的，我国的社会主义制度是由宪法以及其他的基本法律、法规等为基本内容的正式规则所确立的。但是，我国的社会主义制度又是有中国特色社会主义制度，这个中国特色则是由习俗、传统、习惯以及一些非正式规则构成的一整套规则体系及其实现机制所确立的。有中国特色社会主义制度是行政改革的基本制度环境，这一制度环境决定了行政改革的方向和内容。也就是说，行政改革所要作出的制度安排是在坚持有中国特色社会主义制度前提下进行的，这一制度安排并不包含有中国特色社会主义制度的改革。广义的制度安排确如产权学派和新制度学派所说的那样具有两种形式，即“纯粹自愿的形式”和“由政府控制和经营的形式”。但我国的行政改革不是一个自然的过程，而是一个自觉的过程，是在保持和维护有中国特色社会主义基本制度不变的条件下进行的，所以它只能选择“由政府控制和经营的形式”。政府是行政改革和制度安排的主体，政府发动和领导着对政府自身的改革运动，而且这一改革和制度安排的过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义的基本制度。

   制度环境还有另一重含义，那就是产权学派和新制度学派所说的那种“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和”。但是，这个“政治、社会和法律基础的规则之和”其实是对于一般意义上的政治活动、经济活动以及其他社会活动而言的，而对于实现制度安排的行政改革来说，制度环境只能是特指的国家基本制度，在我国，就是有中国特色社会主义制度，而产权学派和新制度学派所讲的“用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和”恰恰是制度安排的基本内容，而不是环境。所以，我国行政改革的目标，不在于突破有中国特色社会主义制度环境的架构，而在于在有中国特色社会主义制度环境下有效地改变生产制度、交换制度和分配制度。具体地说，我国的行政改革所要实现的制度安排是对权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位、行政行为方式等等进行的调整和重新确证。

   二、行政改革的目标是要作出制度安排

   行政改革是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。在一个社会体系中，政府处于一个特殊的地位上，它是社会关系的调节者，是社会发展的领导者，是明确的、理性的社会规范的提供者，任何一项行政行为都直接或间接地与社会联系在一起，政府没有离开社会而独立存在的权利，它必须时时反映社会的要求并积极地把这种要求转化为现实。因而，社会生活的任何一项变革都必然要反映在政府上，并最终以政府的适应性变革来巩固这项社会变革，如果政府是社会生活变革的领导者的话，那么它在领导变革的同时就应当更加注意自身的变革。

   既然建立社会主义市场经济的经济改革过程是由政府发动和领导的，那么政府自身的行政改革就不应是在市场经济发展和经济改革的要求下的适应性变革，而应当是一种主动的积极的改革，是一种希望通过自身的改革去推动经济改革进一步深化和促进市场经济进一步完善的改革。但是，主动的积极的行政改革是容易走上冒进之路的。所以，政府行政改革选择适应性变革的形式是最为稳妥的，尽管这样可能会使经济改革以及其他各个方面的改革进程变得较为缓慢，却可以避免由于主观冒进带来的危机。正是基于这样的考虑，在我国改革的现实发展进程中，行政改革是滞后于经济改革的。但是，无论行政改革选择主动的积极的形式还是选择适应性的形式，都应当是系统性的变革，是出于新的制度安排的目的，而不是单线的发展。

   所以说，行政改革的目标就是要作出制度安排。实际上，我们常常可以听到这样的告诫，“改革是一项系统工程”，但却很少有人明确地把这项系统工程看做是一项制度安排。其实，作为一项系统工程，其最具总体性的内容无疑就是制度安排，如果不是把改革看做为一种新的制度安排的话，那么任何一项具体的改革和改革的任何一个环节上都无法体现出它是一项系统工程的一部分，甚至会出现与整个改革进程相矛盾、相背离的情况。所以，改革的系统性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是说，改革可能是由于现有的矛盾和当前存在着的问题所引发的，但却并不是单纯地为了解决现有的矛盾和当前存在的问题，不是一种“头痛医头，脚痛医脚”的被动选择和随机性出路，而是要作出制度安排，是通过制度安排来消解现有的矛盾和存在的问题，并使这类矛盾和问题不再重复出现，即使再度出现了矛盾和问题也应当是全新的。任何一项现有的矛盾和当前存在的问题在解决方案上都是可以作出多种选择的，只有一种解决方案的矛盾和问题在现实生活中几乎是不存在的。但是，当一现有的矛盾和当前存在的问题得到解决的同时会不会又引发了另一矛盾和出现另一问题，或者，现有的矛盾和问题得到了暂时解决，而隔一段时间它又重复出现呢？如果解决矛盾和处理问题的方式不是一种新的制度安排，那是难以避免的。

   制度安排在起点上就包含着综合性的考量，是理性的和建立在统一的价值基础上的，有着明确而又统一的目标指向，因而赋予一切解决具体矛盾和处理具体问题的方式方法以系统性的内涵。具有系统性的才是具有前瞻性的，制度安排的系统性使一切解决矛盾和处理问题的方式方法具有前瞻性，能够成为推动政治、经济和社会生活整体进步的积极步骤。所以，行政改革的全部意义就在于作出制度安排。

   十多年来，我国的行政改革往往被理解为机构改革。其实，机构改革只能是行政改革的一个契入点，而不是行政改革的全部，甚至不能称得上是行政改革的基本内容。因为，机构改革必然会牵涉到政府职能问题，其原因是职能决定着组织，如果职能不发生根本性的转变，那么机构改革是不能够得到积极的结果的，一时间机构改革达到了精简机构和裁减冗员的目标，但用不了多长时间，又会改变过来。所以说行政职能是行政组织的根据，机构的设置、人员编制的制定都是依据职能来进行的和由职能来决定的。但是，行政职能的转变在行政改革的实践中并不是一个可以直接操作的问题，因为职能的转变必然要通过一系列具体的步骤来进行，包含着许多具体的方面。比如，职能的改变首先意味着政府与社会的关系的改变，意味着政府本身权责关系的明确化，意味着行政行为方式的根本改革。而最为主要的是要求行政体系在价值观念、价值取向上有根本的改革。没有价值层面的变革，一切物质层面的变革都会回复如前。因为，在现代社会，政府本身就是一个从虚拟到现实的转变过程，是一个作出设计和安排的过程，有着什么样的价值观念和价值取向，就必然会按着这种价值观念和价值取向来设计和安排政府。所以，迫于财政压力和行政效率低下而进行的机构改革只是系统的行政改革的起点，而不是能够实现制度安排的全部工作。

   我国的行政改革作为一种适应性变革，在其开始之时，要解决的矛盾和处理的问题都已浮现了出来，政府职能的范围和模式在理论上已经经过了长时期的讨论，在实践上也非常清楚了，但改革的道路为何那样艰辛？根本原因就在于缺乏行政改革的系统思维，即改革的方案和进程缺乏系统的整体性。因为，只有拥有系统性的思维方式，在思考和处理问题时，才能着眼于从系统整体出发，着力于系统与子系统、子系统的层次与结构、系统与环境等方面的关系，最终实现系统整体目标的优化。而在我国的行政改革中，存在着把改革庸俗化为一些解决具体问题的对策性改变，即一些具体的政策、政令和管理方式的改变，虽然在邓小平理论中和党的重大历史性决议中，行政改革的整体目标是明确的，但在实践上，政府间的政策、政令甚至法律、法规上的矛盾却是极其突出的。可见，我们把一种适应性变革变成了一种被动的改革。其实，适应性变革并不意味着被动的改革。因为，行政改革是政府自身的变革，这一改革不仅来自于社会的压力，而且政府自身的自觉也是一个决定因素。不仅中央政府而且政府的每一个层级的主动性和积极性都对这一改革进程负有不可推卸的责任。并且，这种主动性和积极性是基于把改革作为制度创新的认识，是对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构的过程。改革的进程只有把制度创新和制度安排作为目标才能赋予每一个改革步骤、每一项改革方案以系统性和总体性。

   改革进程中的问题主要是根源于行政体系的，因为政府领导着改革的进程，如果政府有着明确的制度安排意识，那么制度供给的情况就会大大不同。事实情况是，政府对于自身都有着严重的制度供给不足的问题。例如，改革中出现的腐败问题，就是由于制度供给不足造成的。人们公认，是在改革的过程中，行政体系及其权力的运行出现了严重的腐败问题。这表明走向市场经济的过程促使了人们利益意识的觉醒，行政体系中的人即行政官员不再在政治信念和精神寄托之中寻求行政行为的支持，而是希望在执行公共意志的行政行为中添加个人利益的同时得到实现的愿望。尽管个人利益的实现在现实表现上是与公共利益相矛盾的，行政人员的个人利益的实现往往以公共利益的牺牲为前提，但在动机上可以理解为并不像市场中从事经济活动的人那样完全以个人利益的实现为目标，他的主导动机依然是用自己的行政行为为公共利益服务，但他在公共利益上附带了一定份额的个人利益，从而在现实表现上就是人们所指的腐败。个人的腐败是一种具有偶然性的问题，但个人的腐败泛化为一种普遍的政治现象，扩大为集团的腐败，甚至是行政权力运行在每一个领域中都难以避免的问题和整个行政体系难以根治的痼疾，这种情况就不再是偶然的了，而是有着制度条件的。具体地说，改革的运动打破了经济活动、政治活动和整个社会生活的原有制度框架，开辟了以市场经济为特征的社会发展进程，而与这一进程同步发展的制度创新过程却大大滞后于前者，因而经济活动、政治活动以及整个社会生活的规范化程度受到削弱，行政权力的运行出现了很大的任意性。所以，解决这一问题和改革中出现的其他一切问题的出路都是作出制度安排。

   总之，我国行政改革的现实目标包括三个方面：(1)行政行为方式的改变。行政行为方式的改变是指行政行为从绝对支配和全面干预的方式向宏观引导的转变，也就是说政府不再干预具体的经济活动，具体的经济活动放给市场调节。(2)政府与社会和政府与基本的社会制度之间的关系变化。政府与社会的关系从管理定位向服务定位的改革，政府与基本的社会制度之间的关系从依附和从属型向效能型转变，即注重引导和促进社会政治、经济发展和可持续发展的效率。(3)规则体系的变化。即加强规则体系的理性化和系统性，消除体系中相互矛盾和冲突的方面，使规则体系建立在统一的价值原则之上。这三个方面的系统实现就是我们所讲的制度安排。

   三、制度安排的价值目标

   从中国的实际来看，长期以来，政府与社会的一体性是政府行政管理行为的基本框架。行政人员习惯于在这一框架下开展活动，有着从属于这一基本框架的思维定势和行为习惯。市场经济打破了政府与社会的一体性，从而把政府与市场之间的关系问题提了出来，要求市场相对于政府的一定程度上的独立性，市场的运行按照公平竞争、等价交换的市场原则进行。政府对市场的干预和介入，也必须是在遵从这些原则的前提下开展活动的，政府自觉地为市场制定规范，也恰恰是为了维护市场原则和保证市场原则得以遵从，消除或防止市场自身之中存在的那些破坏市场原则的非理性因素。然而，在市场经济形成的过程中，无疑是存在着一些来自于市场内部的破坏市场原则的因素，但这些因素对市场原则的破坏是远远不及行政行为对市场原则造成的破坏。改革的实践表明，一方面，政府是市场经济的倡导者和推动者，没有政府的引导和支持，中国的市场经济就不可能建立起来；另一方面，中国市场经济的最大破坏力来自于政府，是政府中的非规范行政行为构成了对市场经济原则的破坏。行政人员，甚至一些政府组织和准政府组织，以市场主体的身份在市场中活动，政府由于权能越位而不当地介入企业经营活动，行政管理中的自我中心意识和传统的行为方式，公共权力的私有化，等等，都是直接破坏市场原则的因素。正是在这种情况下，我们提出了政企分开，而政企分开如果仅仅是出于解决已有问题的对政府与社会关系的调整，而不是作为制度安排的一部分，那么是永远无法制止行政权力的越位的。所以，政企分开也和机构改革一样，必须从属于制度安排的系统目标。

   制度安排的底蕴就是规范的供给，即政府根据市场经济的客观要求为市场乃至整个社会提供规范。市场经济要求市场行为的公平竞争和等价交换，任何等级特权都是与市场经济格格不入的，都会对市场经济造成极大的破坏，任何不公平的竞争和不等价的交换都是与市场经济的本质的背离。然而，在改革开放的过程中，在走向市场经济的过程中，我们看到的是，政府对企业经营行为的过多干预，致使企业的经济活动不是市场行为，而是行政行为，是被行政所束缚、附属于行政的行为，无法在市场中进行公平竞争和等价交换。这说明政府没有把自己定位在规范提供者的位置上，而是定位在具体问题的解决者的位置上，以至于造成市场规范的缺位与不足。所以，作为制度安排，它在政府与社会的关系方面，要求政府把建立和维护市场规范作为基本内容，消除市场中可能产生和存在任何破坏公平竞争和等价交换的因素。或者说，应当建立全新的政府与市场、与企业的关系模式，承认经济人作为市场主体的独立法人地位，政府不再通过自身的不当干预去破坏公平竞争等价交换的原则。

   规范的提供者首先本身是规范的。当然，如上所述，与全能政府时期相比，现在我们已经拥有更多的行政行为规范，为什么却出现了更多的行政行为不规范的问题呢？我们应当看到，在全能政府时期，虽然行政行为的规范非常简单，但却有着明确而坚定的价值观念。今天，我们在理论上的价值观念的明确性没有发生改变，但新制定出来的行政行为规范要么回避了这种价值取向，要么就是与这种价值取向相冲突。另一方面，行政人员在很大程度上把理论上确认的价值观念看做是与自己无关的，甚至自觉或不自觉地用自己特有的方式嘲弄这种价值观念。这个问题的解决，显然需要首先对理论上的价值原则加以重新检讨，进而，在这一重新检讨的基础上确认新的价值形态，并把新的价值形态转化为行政行为的模式。因为既然既有的价值观念受到回避，甚至与行为相冲突，这就证明了它失去了社会心理基础，重新获得这种基础不可能通过原有社会心理的恢复来实现，而是要通过价值观念的改变来谋求社会心理的认同。

   行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织结构、行为方式、运行体制、政策规范等等，都无条件地体现出其公共性，是掌握公共权力的实体，而且，这个实体却没有自己独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治追求。

   政府的公共性是市场经济条件下的必然价值选择。因为，市场经济条件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。这种私人化的、私有化的和分散化的无限多向度必然要求有一个统一的整合力量，而这种力量是不能够由任何私人提供的，惟有政府能够扮演这个角色。易言之，如果政府不去扮演这个角色，那么整个社会就会陷入私人的与公共的混沌状态，而人类历史上的奴隶社会和封建社会就是典型的私人的与公共的混沌状态。所以政府的公共性是社会文明和政治文明的支柱。而且，在现代社会，人们也越来越关注公共性对于政府性质的意义，识别政府及其行政行为是否充分地包含着公共性的含量，并把政府的公共性作为社会及其市场中一切私人性健康实现的保证。在这种公共性已成为社会及其市场的迫切要求的情况下，政府惟有作出公共性的价值选择，树立公共性的价值观念，才具有时代性和现代化。所以说，政府在作出新的制度安排时，必须在公共性的价值取向和价值观念上进行。公共性也是制度安排的伦理内涵，因为只有政府把公共性作为自己的价值取向和价值观念，才有可能使一切从政为官者都以谋取公共利益为己任，而决不允许滥用公共权力如政府行政权力为个人、家庭或小团体谋私利。

   政府价值的公共性最为直接的体现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性已经超越了主观公正，是一种制度公正。主观的公正是在行政管理的具体过程中存在的，是在行政人员的行为中体现出来的，是行政人员根据既有的价值观随机作出的判断而提供的公正，而制度的公正则是包含在行政行为机制之中的，是由法律法规和公共政策体系提供的，因而是制度安排确立起来的公正。一般说来，如果制度安排不是建立在公共性的价值基础之上的话，那么公正就只能由行政人员的个人来加以提供，表现为行政人员的个人道德或官德，而建立在公共性价值基础上的制度安排是通过政府即行政体系的整体来提供公正的，是制度的公正和制度的伦理化。所以，制度安排的价值目标首先在于确立公共性的价值观念，在这个基础上才能保证政府即行政体系成为公正的提供者，而不是仅仅由作为个人的行政人员来提供公正。

   如果说政府的公共性是制度安排用以确立公正的价值基础的话，那么市场经济的性质则是制度安排确立公正的客观前提。市场经济在本质上是一种产权经济。所谓产权也就是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，明晰的产权制度则是将这种权利分配给一个特定的人，它可以同附着在物品上的类似权利相交换；同时，产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府，而且，政府制度安排中的产权合法性会在社会中形成其合理性的认同，并渗入到非正规的社会行动以及伦理和道德规范之中。简而言之，没有你的赞许或补偿，就没有人能合法地使用或影响你拥有产权的物品的物质环境。可见，对于每一个经济人的产权的合理性和合法性的承认是只有制度能够做得到的，而制度的承认就意味着公正。

   然而，只有公开的和规范的才可能是公正的。行政行为和公共政策的公开化和规范化是制度安排中必须加以确立的。具体地说，这就是一个依法行政和按照法律程序制定和执行公共政策的过程。静态地看，就是在制度安排中，应当保证政府在公共物品的提供中实现公开和规范，即政府制定的市场规则应该规范化，政府调节的手段应该公开化，并遵照法律程序去制定和执行，调节经济的目标也应该是明确的，提供的市场竞争秩序应当是合理化的。在这种情况下，政府的行为准则对于行为客体来说才是明确的、可预测的，从而使政府与社会之间建立一种规范化的调节与被调节的关系。

   总之，行政改革中的制度安排是建立在公共行政的公共性基础上的，在公共性的价值观念之上追求公共行政的公正，并通过行政公开化的途径为公共行政的公共提供保障，而所有这一切的总的价值表现就是依法行政。

   四、制度安排所实现的制度供给

   制度安排大致包含三个层次：第一个层次是确定政府及其行政权力体系的公共性质；第二层次是通过法制建设和公共政策的制定，为整个社会的经济生活、政治生活以及其他各个方面提供规范；第三个层次是通过组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整，改变行政管理方式的制度性基础，把恩赐型的公共物品供给转化为服务型的公共物品供给。第一个层次的内容是制度安排的价值目标，也是制度安排的总的价值基础。第二个层次属于制度供给的内容，即上述所讲的公正、公开和依法行政，但它依然是价值层面的制度供给。第三个层次的内容则是在政府的实践运作层面上的制度供给，它主要表现在以下几个方面。

   首先，坚持利益导向。市场经济是以利益为导向的经济，走向市场经济的过程也就是人们利益意识觉醒的过程。一般说来，在非市场经济条件下，人们的利益意识是受到抑制的，人们的理想追求、价值信念、生存支柱和行为规范是政治的、伦理的或宗教的而非利益的。而在市场经济条件下，政治理想、伦理观念和宗教信念都呈现弱化的趋势，对利益的追逐成为人们各项活动的主要动力。在这种情况下所作出的制度安排需要承认利益追求的合理性，即依法保护个人和经济主体的劳动所得，通过连续而有效的公共政策，构建调节利益关系的制度规范。也就是说，承认利益追求的合理性和依法保护利益追求的行为，是新的制度安排的基本内容。因为，只有一个充分肯定人们利益追求合理性的制度，才能最大限度地激发出市场主体的创造欲望和持续地促进生产力水平的不断提高并推动社会的发展。但是，市场主体的追求又会产生一种负效应，那就是社会的两极分化。两极分化在一个较短的时期内是一个社会公平的问题，而在一个较长的时期内则又是一个效率的问题，因为长期的两极分化必然造成市场发展的畸形化，出现市场萧条，这也是一个能否可持续发展的问题。这样一来，在制度安排中又必须包含着公平的内容，即防止两极分化，或者说在利益追求的过程中，限制贫富差别，把人们拥有财产上的差异限制在一个有利于社会发展的限度内。社会利益追求具有个体性的特征，每一种利益追求都属于具体的人、具体的组织和具体的利益集团，所以，政府不应成为市场中一个具体的利益追求主体，而是以一切利益追求主体调节者的身份出现的。也就是说，政府不代表任何一种具体的利益，而是作为社会普遍利益者出现的。这就要求新的制度安排应突出公共利益，政府的法律政令、政策规范和一切行政行为都必须体现和维护公共利益，防止和杜绝任何侵害公共利益的行为。在这个问题上尤其需要防止掌握公共权力的行政人员行使公共权力的偏差和利用公共权力谋取私利的问题，这也是要求新的制度安排中必须包含一个健全的自律自控机制。

   其次，制度安排的基本宗旨是为人民服务。政府行政机关作为国家权力机关的执行机关，行使行政权力管理国家事务，一切要对国家权力机关负责，要对人民负责。因此，我们的政府机构只有坚持为人民服务，才能充分发挥上层建筑的作用，促进经济和社会的发展，也才有它存在的价值。

   第三，制度安排还应把建立廉价、廉洁、高效的政府作为目标。建立廉价的政府，就是要少花钱、多办事、办好事，就是要求高效率。以管理为中心的政府是效率中心主义的层级制模式，这种层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏非人格化等是其主要特征。由于层级制的过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，成本较高，以至于成为社会沉重负担。因此，在我们的制度安排中，必须超越以管理为中心的层级制模式，建立健全成本——效益机制。我们不仅要建立廉价的政府，而且要建立廉洁的政府。在制度安排中，除了在行政人员的价值定位上坚持以服务为本，还要建立健全科学合理的权力运行机制，保证公共权力的性质在任何情况下都不发生改变，因为，政府执掌和行使着公共权力，没有政府的廉洁，就没有政府的感召力和凝聚力，就不可能有全社会的公正、公平，社会利益就会失衡，社会秩序就会变得混乱，就会腐化社会风气。廉价和廉洁本身就意味着高效。但是，在制度安排中还要充分考虑政府的现代性，为政府广泛吸纳和应用现代化管理技术建立制度框架。一般说来，发展中国家的行政改革往往瞄准发达国家的以管理为中心的行政行为模式，认为这种模式具有高度的规范性。的确，管理为中心的政府可以有着健全的规章体系和完善的政策系统，但它解决不了廉价、廉洁和高效的问题，所以，在新的制度安排中，要保证廉价、廉洁和高效的制度供给，就必须把以管理为中心的政府模式改变为以政策为中心的政府模式，突出维护政策制定与执行的严肃性，在制定政策时，考虑政策的合理性，在执行政策时，考虑严格把握政策的方向和执行的效率。

   第四，保证自由秩序的供给。秩序供给是一切政府的基本任务，但市场经济条件下的政府所提供的秩序则是一种自由秩序，而不是传统社会中各种类型的政府所提供的那种依据少数人意志的专制秩序。依据公共意志的自由秩序也就是法制秩序，法制与秩序有着同等的内涵，法制就意味着秩序，法制是秩序的必然体现，法制又是秩序的必要保证。在一切非市场经济的条件下，也有着秩序，但这种秩序集中表现为政治秩序，社会生活、经济活动的秩序只不过是政治秩序的副产品，所以这种秩序具有单一性的特征，而市场经济条件下的秩序首先是经济秩序，是在经济秩序的基础上建立政治秩序和社会生活其他方面的秩序，这是基础的移位和中心点的转移。建立在政治秩序基础上的秩序是权力强化了的秩序，是不具有恒久性和长时期的稳定性的，一旦政治秩序出现任何松动，都会导致经济生活和整个社会生活的无序。而建立在经济秩序的基础上的秩序是一种普遍秩序，具有稳定性和恒久性，而且，经济秩序一旦出现松动，是最容易被发现和得到纠正的，不会出现连锁效应，是一种稳定的秩序。所以行政改革的目标应是以确立经济秩序为基本取向，即通过制度安排来确立经济秩序。市场经济与非市场经济的最大区别就在于它自身有着强烈的秩序要求和具有产生自然秩序的机制。政府的作用不在于提供秩序而在于确认秩序，当然这种确认不是个人可以达到的，个人行为的随机性和个人意志的变动性不仅不能实现对市场秩序的确认，反而会对市场秩序构成破坏。只有法制才能反映市场经济的秩序要求，才能以理性的形式确认市场经济的秩序，并在市场经济秩序的基础上建立稳定的政治秩序和整个社会生活秩序。所以，作为制度安排的行政改革应当把经济秩序的确立作为基本的政治诉求，通过理性的法制形式，把经济秩序确立下来。而对于政府自身来说，在通过法制的形式确立经济秩序的过程中，也必须以法制的形式确立自身的行为系统和权力运行机制。

   第五，提高政府能力是综合性的制度供给。所谓政府能力也就是政府执行公共意志的能力，在具体的表现上，是有效地制定和执行公共政策，维护公共利益，确立社会普遍遵从的行为规范，调整社会关系，保证社会公正和秩序的实现，推动社会健康发展的能力。许多人认为，现代社会中，发展中国家和发达国家的差距主要表现在政府能力的差别上，特别是在全球化的条件下，政府能力弱决定了一个国家国际竞争力和可持续发展能力上的弱势。政府能力是与公共权力联系在一起的，由于政府掌握着公共权力，因而拥有了强制性的力量，这种力量可以保证法律、法规、政令、政策等得到强制性的执行。但是公共权力与政府能力并不是等同的，从公共权力到政府能力还需要一个转化的过程，只有当政府在行使公共权力时不使公共权力的性质发生改变时，政府才是有着较强能力的，如果政府的行政人员行使公共权力时使公共权力的性质发生了改变，那么政府就不能够充分地获得公共权力赋予它的能力。所以，在作出制度安排时，应充分考虑从公共权力向政府能力转化的机制，切实保证政府通过其行政人员行使公共权力时，使公共权力的性质不发生改变。正是在这个意义上，人们才作出“廉洁的政府就是高效的政府”这一判断的。

   最后，需要提醒一点的是，中国的行政改革处在一个特殊的时期：(1)中国的经济改革的原先目标是要仿照二战后的西方资本主义国家市场经济的模式去建立有中国特色社会主义的市场经济，但是，在中国进行这项工程的时候，出现了世界经济全球化的问题，中国的开放不再是面对着一个静态的世界经济，而是面对着一个迅速变动的、前途不定的世界经济。(2)中国的行政改革的理论准备阶段，我们大量引进了西方的行政管理理论，而且初步的制度设计也是瞄准效率中心主义的、官僚制组织结构的制度安排的，但是，这种行政模式在西方正在受到批评和摈弃，以公共管理社会化，政府引进民营方式等为标志的所谓“新公共管理”却闹得热火朝天。在这种情况下，我国的行政改革是选择西方试图抛弃了的行政模式，还是跟上西方行政改革的发展进程，共同探索新的行政模式，就是一个必须认真考虑的问题。如果我们能够从制度安排的价值目标、价值层面的制度供给和政府实践运作层面的制度供给这三个层次来考虑我们的制度设计，我们的制度安排就会进入先进的行列。