宪法自称权威是—回事,宪法的实际权威则又是一回事。宪法后面 的实际力量对比和宪法文本所记载的东西可以是一致的,也可以相 差十万八千里。宪法规定与社会实际的政治力量对比一致的,就有 权威;不—致的,就没有权威。 把各国宪法拿到这个权威光谱上来检验,不难发现有的宪法是没有 权威的,如曹锟的中国宪法是无耻的拙作,马科斯的菲律宾宪法是 对现实的讽刺;另—些宪法则是完全有权威的,如爱尔兰宪法的记 载就真的变成了现实。大多数宪法在权威程序上介于两者之间,如 英国宪法的“议会主权”现在变成了法律虚构,大选决定政府命运 的宪政主义使英国宪法名实不一,重大问题实际上是经全民表决后 生效的。
纸上的宪法是静止却不变的,但宪法的实施是—个过程,实际生效 的宪法是动态的。发展中国家经常翻手为云,覆手为雨。即使在发 达国家,宪法也不是条条名副其实。美国宪法要求政府“随时公市一切收支项目”,实际上国会和白宫都从未向公民公布,最高法院 也宣称该规定不在它的司法管辖范围之内。
同样在60年代通过《民权法案》前—百多年,英国的国会、总统、法院对宪法修正案第14条所谓“平等保护”条款一直视而不见。根 据1981年修改前的《下列颠美洲法》的明文规定,加拿大政府首相 “须向加拿大议会负责,进而向选民负责”,实际上则明确是向英 国女士的代表---- 总督负责。”意大利宪法明文规走“法院独立行使审判权”,而立法却使行政长官在“最高审判委员会”中占据统治地位,将司法独立原则化为乌 有。卢梭说得好,宪法权威只能是政治权威,只能取决于民心的向 背。
汉密尔顿在《联邦党人文集》第78篇中谈到宪法在政治上的权威。他说:“代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法,自当 归于无效,这是一条十分明确的原则。因此违宪的立法自然不能使 之生效。如否认此理,则无异于说:代表的地位反高于所代表的主 体,仆人反高于主人,人民的代表反高于被代表者本身。若这样的 话,那么行使授予的权力的人不仅可越出其被授矛的权力,而且可 以违反授权时明确规定禁止的事。”由此他得出结论:“宪法与法律相较,宪法优于法律;人民与其代表相较,则人民的意志优于代表的意志。”宪法的法律权威似乎是形式主义的逻辑游戏;宪法的道义权威则仁 者见仁,智者见智,莫衷一是;我们只好接受宪法权威是政治权威 一说。宪法有没有权威,即有没有最高效力,不取决于法律上的文 字游戏,也不取决于各个相同甚至各自对立的道德观念,而是取决 于力量的对比。
政治既可以是人性中善良的一面,也可以是人性中残忍的—面,或 者是既善良(口头上)又残酷(行动上)的—种活动、一种生活方式。 人类的本性不是尽善尽美的,而是易犯错误的。麦迪逊在《联邦党 人文集》第51篇中道出了一条宪法原理。他说:“政府本身岂不是充分不过地反映了人性的特色么 ?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不 需要对政府有任何外来的或内在的控制了。最大的问题就在于两方 面:首先使政府有能力控制被统治者,其次就要控制政府自身了。 控制政府无疑要依靠人民,但经验教导我们:人类必须有其他的防 备方法。” 这里所谓“防备方法”,简言之,就是内有分权制衡机制,外有人 民团体对政府的控制,特别是司法机关对立法、行政机关的行为在 个别案件中进行公正的审查。显然单讲这些技术,未必能使人们相 信不经革命便可以达到公平正义的目标。要知道我们探索的问题, 其渊源甚深,不是立宪过程所能揭晓,也不是这些卓著的技术 ---- 分权制度、人权宣言、成文宪法所能收效的。
如果每个政府都有腐败的必然趋势,那末我们仍想知道政府所以腐败的原因,政府所以滥用权力的原因。法(包括宪法)能不能防止 或遏制权力的滥用,我们不能不考虑各种在法律条文之上的价值问题。我们所得实在不多,这里存在着许多的空白,实有待进一步去觅取 各种势必出现的普遍的公平状况,而法律尤其是作为它的依据的宪 法之圆满实施,是以取得这些状况为条件的。