回归前澳门的宪政模式基本上仿照葡萄牙的宪政模式。澳督所具有的立法权限大致可分为四类:
1. 一般权限──总督有权限就非保留予葡萄牙主权机关或澳门立法会的事宜,采取立法行为(《澳门组织章程》第十三条第一款)。
2. 竞合权限──总督及立法会均有权对《澳门组织章程》第三十一条第四、五款所规定的事宜采取立法行为 。
3. 获许可的权限── 总督倘获立法会许可或于立法会解散期间,得就原保留予立法会的事宜采取立法行为(《澳门组织章程》第十三条第二款、第三十一条第二款)。
4. 专属权限──仅总督有权限充实葡萄牙主权机关所制定的纲要法,通过执行机关架构及运作的法规(《澳门组织章程》第十三条第三款)。
而立法会的立法权限则分为:
1. 竞合权限──总督及立法会均有权对《澳门组织章程》第三十一条第四、五款所规定的事宜采取立法行为。
2. 相对保留权限──按照《澳门组织章程》第十三条第二款、第三十一条第二款的规定,仅立法会就有关事宜采取立法行为,但该会得透过立法许可,将原保留予立法会的立法权限授予总督,以便总督代其就特定事宜于限定期间内实施立法行为。惟于立法会解散期间,总督无须倚赖立法许可,亦得就有关事宜制定具法律效力的规范。
3. 绝对保留权限或专属权限──《澳门组织章程》第三十一条第一款所规定的事宜,在本质上是立法会的固有事宜,故仅立法会有权限就该等事宜制定法律,换言之,总督既不得透过立法许可,亦不得于立法会解散期间代替该会就有关事宜立法。该等事宜包括:议员通则、选举制度(例如选民要件、被选要件、选民登记、选举能力等)、对间选方面之社会利益代表之界定、选举程序、选举日期等等。
(二)行政法规的法律性质
《基本法》第六十七条规定:“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。”另外,该法第七十一条(一)项亦规定:“澳门特别行政区立法会行使下列职权:依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律。”即澳门特别行政区的立法权限仅由一个机关行使。根据《基本法》第五十条(五)项的规定,行政长官作为特别行政区首长有权制定行政法规并颁布执行;制定行政法规是行政长官在行使行政职能时制定具有普遍性、抽象性的规范性文件,即行政长官所具有的权力为制定规章权限(poder regulamentar)而非立法权限,所以行政长官的行政法规仅是实质法律(lei material),并非是实质兼形式法律(lei material e formal)。
行政法规〔7〕是行使行政职能时的其中一种表现形式〔8〕。普遍学者均认为「行政法规」是一集合名词,现在将它作为一个特定名称来使用是不适当的,现引述有关学者对「行政法规」这一概念的见解:
“1)必须从《基本法》的整体规定,尤其是结合关于「政治体制」的规定,来理解行政法规。2)从本条(第十一条)的规定来看,行政法规是个集合概念;一方面,她是指回归前总督颁布的训令及对外规范性批示;另一方面,她是指回归后行政长官行使《基本法》第五十条(五)项之职权制定的行政法规。3)《基本法》其它各章中涉及行政法规者均是指行政长官制定的行政法规。4)行政长官制定的行政法规是特区法规体系中的一种规范形式,是政府制规权的重要体现。5) 特区成立后,在运作层面,行政法规祗是特指行政长官制定者。”〔9〕 “第二,忽视《基本法》所用之名称及术语大多数为泛指名称,此乃同《基本法》之性质有关(《基本法》是一部原则法律,细则性内容有待立法机关充实)。典型例子为《基本法》第五十条(四)及(五)项述及之「行政命令」及「行政法规」,皆为泛指名称,然现在郄作为专有特定名称使用,继而出现第X号行政命令、第X号行政法规之情况。” 〔10〕
总体而言,行政机关在履行行政职能时的形式是多元化的,这是因为行政职能的性质及活动多元性所致,其行为一般可分为:命令、训令、章程、批示、政令、指引、通告、指示等。在特区政府成立前,履行行政职能的行为形式主要有:训令、章程、批示。顺序排列为: