相比之下，1995年票据法却无视世界通行规则，做出了许多有背世界潮流、阻碍票据流通的规定。以至当时就有学者批评说是“一部令人失望的法律”。[④]首先，该法仍未摆脱计划经济的影响。立法者担心放开使用票据会引起通货膨胀和信用膨胀，导致金融危机，因而对票据使用做出了许多限制，如汇票限于银行和商业汇票，本票限制为银行本票等等。其次，该法否认票据为无因证券的国际通则，在好几个地方，把票据的基础关系（原因关系和资金关系）拉扯进来。如第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当……具有真实的交易关系和债权债务关系。”第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”第83条第2款：“开立支票存款帐户和领用支票，应当有可靠的资信，并存入一定的资金。”结果因为与实际生活相差太远，更和市场经济的基本原则相背，导致法院在审判工作中只得“有法不依”。[⑤]

    按照常理而言，1995年票据法起草时的社会环境比之1929年票据法，不啻是天壤之别。但是最后的结果却截然相反。这不能不让人反思：1929年票据法为什么会比较成功？当时的立法机关有哪些成功的经验？1995年票据法为什么会失败？我们的立法机关和立法工作在哪些地方需要改进？本文拟通过对立法活动的历史考察来回答这些问题。

    因为1995年票据法的立法情况学界论述较多，[⑥]因此，本文将重点对民国时期票据法立法情况进行考察。主要内容包括三个部分：一是北洋时期的票据立法情况及其对1929年票据法的影响；二是1929年票据法的起草经过，将重点考察提供票据法草案的工商部和起草最后议决案的立法院的活动和作用；三是民间团体对立法活动的推动及其具体建议。最后，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和经验进行总结，并与1995年票据法的立法工作进行简单比较。

 

二、北洋政府时期：修订法律馆内的争论与尝试

 

    1929年票据法的起草首先要追溯到北洋政府时期的票据立法活动。北洋时期虽然没有正式颁布票据法（包括法规），但是起草了五部票据法草案。这为1929年票据法的起草打下了很好的基础。其中的第五案，还是1929年票据法的起草蓝本。[⑦]

    其时负责票据法起草工作的是修订法律馆。[⑧] 民国十一年（1922年），[⑨]修订法律馆因前清草案即志田钾太郎草案未能适用，[⑩]乃派王凤瀛、李炘、许藻熔、[11]周继骈、罗鼎五人担任调查票据习惯及起草票据法事宜。[12]王凤瀛、李炘二人主要负责。[13] “阅数月毕事，都四章，一百零九条，名曰票据法第二次草案，所以别于志田草案也。”[14]这也是由中国人起草完成的第一部票据法草案。后又称之为共同案。

    差不多同时，法律馆顾问法国人爱斯加拉奉命起草商法典。其第二编第二卷第一部为票据条例，都三章，百五十条。但若严格就编订之顺序而言，则此为第三次草案。后又称为爱氏案。

    从时间上来说，共同案和爱氏案几乎是同时起草完成的，但是由于两个草案的起草人在立法观念上根本不同，具体条文上相差甚大。在立法精神上，《爱氏案》只注重国际票据法制的统一，主要效仿1912年国际票据统一法案拟定，极不重视当时中国国内各地的票据习惯；《共同案》则注重票据在实际上的应用，既注意效仿英、美、德、日等国的先例，以巩固票据信用，促进票据流通，但同时亦尽量采纳各地票据习惯，以达到适合中国国情的目的。在票据观念上，《爱氏案》虽然不是继受自法国法，但仍未完全摆脱送金主义的束缚；而《共同案》则毅然采取信用主义、流通主义，顺应世界潮流。这也是两案最大的差异之处。在票据法的编纂形式上，《爱氏案》奉行法典主义，因而将票据作为商法典的第2编，并且在票据之前编定有价证券普通适用之法例，合并为商法典有价证券专编；《共同案》则采取单行法，将票据作为独立的一种商事法。[15]两案差异如此之大，自然不是偶然的。修订法律馆里的起草员为两案的取舍——特别是立法思想是采取送金主义还是信用主义——展开了激烈的争论。