而此前,由立法院商法起草委员会起草、国民党中央政治会议通过的“票据法原则”也与工商法规讨论委员会提交的草稿“大致相同,惟较简略”,只有十九条。[26] 其后,立法院又于1930年修正通过了工商法规讨论委员会起草的《票据法施行法草案》。[27]
不难看出,工商部与立法院之间合作融洽,且互有补益。之所以出现这样的良性互动局面,我以为,第一是工商法规讨论委员会的草案群众基础广泛、立法水平高,可谓行政部门(工商部)和商界以及专家学者“集体智慧的结晶”。具有较高的质量和可采性。第二,当时立法工作很紧迫(特别是商业立法)。商界从民国建立就呼吁颁布票据法,但十多年过去了,依然只有几部草案。商民甚感不便,也十分不满。无论是工商部还是立法院,都希望树立自己以及国民政府关心商民的形象。目的既然一致,行动上也就很齐心。第三,票据法虽然和商业往来密切相关,但是技术性很强,政治影响不大。因而,立法院对于工商部提交的草案基本采用。而对民法这样重要法律的起草,立法院是决不会假手于行政部门的。事实上,工商部起草的《公司法》和《商法总则》草案,立法院就未予采用,仅备参考。[28]
另外,还有如下两个因素值得特别注意:
其一,是立法院在一定程度上赢得了“立法独立”。南京国民政府成立之后,胡汉民任立法院院长。胡氏是国民党元老,在党内有着很高的地位。凭借胡的威望,立法院在国民政府中取得了较高的政治地位,从而有力的排除了各种干扰(包括来自蒋介石的),保证了立法工作的正常进行。当时北伐刚刚胜利,蒋介石在南京国民政府中还未取得一手遮天的权威。胡汉民作为国民党元老,还是蒋统战的对象。因此,对立法院,蒋还不敢过多干涉(到起草宪法的时候情况就发生了变化,蒋即将胡软禁)。而胡汉民本人一心建设“三民主义法治”,力图有所作为。立法院的工作得以比较正常。这也是民国时期难得的一个立法机关权力比较独立的时期,也是立法成绩最卓著的一个时期,虽然是如此的短暂。
其二,是参与其事的人员多是对法律、政治、经济有相当之学识经验者。工商法规讨论委员会的成员有不少是商界的领袖人物,如前文所举的徐寄庼。而工商部部长孔祥熙本人也可谓商业巨子,均深谙商业之道和票据法理。立法院方面,胡汉民组建了一个年纪轻、学历高的立法班子。根据南京大学陈红民等先生的研究,在一二两届立法委员中,五十岁以下的占70%,史尚宽委员当时年仅29岁。第二届当选委员计26人次,除7人不详外,只有66岁的藏族委员诺那乎图克图非大学学历;留学国外的超过半数,在主要领导中有留学经历的则高达82%。而且多出身于法学专业或政治、经济和外交专业。[29]这就保证了立法院在审查工商部票据法草案——也包括审查其他法律——的时候,不会出现“内行起草、外行审稿”的现象,从而影响立法的进度和质量。
四、民间团体的参与:以银行公会为例
无论中西,社会团体对于与自己利益相关的法律的关注是一以贯之的。而且,社会团体所具有的丰富的专业知识,对保证法律的质量和可行性也有着重要的作用。按照惯例,立法机关通常都要专门听取他们的意见。所以社会团体的参与程度,既是民意的反映,也是立法机关和立法工作开放程度的反映。
票据法作为一项与商民息息相关的法律,自然更为广大商民和商业团体所深切关注。民国时期票据法一再难产,商界都十分不满,当时甚至有“千呼万呼之票据法”一语。[30]其中,银行界与票据立法关系最为密切,行动也最为积极。
北洋政府之起草票据法,和银行界的呼吁即有很大关系。1921年,全国银行公会在天津召开第二次联合会议。会上,杭州和北京两会先后提出议案,要求政府速颁票据法,以便商民。随后,联合会呈文财政、农商、司法等部,建议尽早颁布票据法,并希望在草案完成之后,先行分发各地公会讨论,俾得适合“舆情”。[31] 北洋政府在1922年开始了票据法的立法活动。这无疑是受到了银行公会推动的结果。在1925年完成第五草案后,法律馆也根据公会的建议,发送给各地商会、银行公会和钱业公会讨论。