为什么人大常委会会做出这样的修改呢？我以为，主要原因是就当时的社会环境来说，人们对票据的认识确实还不深刻，也不统一。这表现在三个方面：一是这一时期适用的票据法规和规章，都是在计划经济体制下制定的，带有很浓的行政管理的色彩。比如，对于票据关系和基础关系，《银行结算办法》（第14条第3项）和《上海市票据暂行规定》（第7条第3款）都是把二者搅和在一起的。这大大影响了人们对票据的正确认识。[50]二是票据立法上的迟缓。早在1986年，根据国务院的指示，中国人民银行就主持召开了第一次票据立法会议，并起草了《中华人民共和国票据法暂行条例（草案）》。但是由于认识上的原因，这项工作很快就半途而废了。一直到1990年，由于部分全国人大代表的建议，中国人民银行才正式成立了票据法起草小组。[51]三是人大常委会和法院、银行在认识上的巨大差异。比如，在1994年的一份判决书中，最高人民法院已经委婉地排除了前述《银行结算办法》（第14条第3项）中的规定，1995年中国人民银行副行长周正庆在向全国人大常委会的报告中也明确承认票据的无因性，并做了较详细的说明。但在人大常委会审议的时候，相关法律条文仍然遭到了被否决的命运。[52]可见，相比如1929年票据法公布前“千呼万唤”的情况，1995年票据法的起草环境实际要恶劣许多。这是1995年票据法失败的深层原因。

    但立法机关没有能够超越于客观的环境，高瞻远瞩一点，如最高法院和中国人民银行那样，却不能不说是个巨大的遗憾。与民国时期立法机关的择善而从、锦上添花相比，我们的立法机关在此次票据立法中，扮演了很不愉快的角色，不但未能使国务院草案的质量有所提升，反而有所下降。这既暴露出我们的立法机关在加强法制建设、引导社会发展方面的很大欠缺，也再次说明“内行起草，外行审稿”的立法模式总会出现一些不必要的甚至是很致命的失误。因此，立法机关需要吸收更多的专家学者参加实际工作，并形成制度，如委托专家立法等。我们的立法机关的决策层也要在法治意识和法学专业素养方面自觉提高。

    需要特别加以说明的还有：立法机关的这些问题至今还在一定程度上存在，并且影响到了当前的法制建设。比如对1995年票据法这样一部有着严重问题的法律，在公布之后，一直到现在，立法机关都没有进行修改。为了便于审判，最高人民法院只得以司法解释否决了有关的条文。[53] 更严重的例子是全国人大在起草民法典上的随意性，其工作作风和立法水平与起草1995年票据法的时候相比，似乎并没有多少进步。梁慧星老师、徐国栋教授都先后在网上和杂志上对此提出了批评。[54]徐国栋教授还特地列举了多个国外立法活动成功的先例，以为借鉴。本文聊举1929年票据法成功的例子，希望对我们思考这个关系子孙后代的大问题有所启发。

 

 

[①] 参见王小能：《票据法教程》（第二版），北京大学出版社2001年第1版，第6页。需要说明的是，文中所述法规和规章数只是就重要性而言，另外还有一些零散规定，没有统计在内。

[②] 参见李胜渝：《中国近代票据立法探析》，载《现代法学》1999年第6期;李胜渝：《北洋政府票据立法论略》，载《法商研究》2000年第6期；吴克友：《旧中国民商立法及其借鉴意义》，载梁慧星（主编）：《民商法论丛》第10卷，法律出版社1998年版。

[③] 参见谢怀栻：《应该研究台湾的民商法与经济法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第156页。又见李景禧、林光祖：《台湾民商事法研究》，法律出版社1996年版，第80页以下；郑玉波：《票据法》，（台北）三民书局2001年版，第17页。

[④] 参见谢怀栻：《评新公布的我国票据法》，载《谢怀栻法学文选》，中国法制出版社2002年版，第327页。