[摘要] 公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。它具有公共性、调控性、非盈利性及法治性等特征。建立健全公共财政框架，既是建立社会主义市场经济体制的客观要求，又是转变财政职能的内在需要，也是今后一个时期我国财政改革与发展的目标取向。
[关键词] 公共财政、公平、效率、公共财政管理
公共财政是建立在市场经济基础之上，并与市场经济体制的要求相适应的一种财政类型。它是指在市场经济条件下，由政府提供公共产品或服务的分配活动或分配关系的政府收支模式或财政运行机制模式，以弥补市场失效，满足社会公共需要为目的。综合考虑当代西方市场经济的成熟经验和我国的经济实践，建立健全公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，也是转变财政职能的内在需要，是今后一个时期我国改革与发展的目标取向。自1998年底全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求以来，党的十五届五中全会明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，党的十六届三中全会又进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。
一、公共财政的特征
一般而言，公共财政具有公共性、非盈利性、调控性和法治性等特征。
1.公共性。从公共财政的分配主体上看，政府作为分配主体，使得公共财政与其他类型的财政一样，都是政府的分配行为，进行的都是财政分配活动。然而，公共财政又不同于自然经济时期的家计财政，也不同于计划经济体制下的生产建设财政，它是仅以政权组织身份、而不是处于或兼有生产资料所有者身份的政府分配行为。公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这个基本出发点是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。从财政收入的来源上看，市场经济条件下的财政收入主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，它比计划经济体制下的财政收入来源主体国有企业的利润上缴，具有更大的广泛性和公共性。财政收入的公共性也就决定了财政支出安排主要集中于社会公共需要和公共性支出方面。而公共性的具体化则体现了财政服务职能对社会全体成员整体覆盖的公共性：体现了财税调节分配的公平性；体现了社会全体成员监督透明的公开性。
2.调控性。在市场经济条件下，虽然市场机制能够较好地发挥其基础性资源配置作用，但还是会出现表现为自然垄断、风险与不确定性、社会分配不公和宏观经济失衡等市场失效的现象。此时就只能依靠市场之外的力量，依靠公共活动，特别是依靠政府力量的介入，才能纠正市场失效状态。弥补市场失效也就成为了公共财政的一个重要特征。而公共财政通过其资源配置职能的行使，为政府提供公共物品、财力等支出分配，引导各种资源的合理流向，弥补市场经济的缺陷，最终实现经济结构的合理布局和经济效率的提高。
3.非盈利性。公共财政应追求公共利益的极大化，通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨，政府的财政收支行为，不应也不能带有盈利色彩。公共财政弥补市场失灵时追求的不能是市场收益，而只能是以社会的共同利益为目标，从而决定了公共财政进行的只能是非盈利性活动。只有当市场和资本依靠自身的力量，从根本上否定了政府追逐市场盈利的可能性时，政府职能才能从根本上转变，政府官员就只能通过为市场提供公共产品来实现自己的存在与价值，只能以满足社会公共需要为目的来衡量其政绩。
4.法治性。公共财政以提供公共产品满足社会公共需要为目的，政府是公共财政的分配主体，作为政权组织者，本身不具备创造物质财富的能力，因此，需凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配，这便要求并决定了公共财政收支行为的规范性和法制化。无论哪一种形式的公共收入，都必须先立法征收；无论哪一种项目的公共支出，都必须依据既有的制度安排，不允许有不受监督、游离于公共预算之外的公共收支，从这一点上看，由国家职能和政府事权所决定的财政行为和财政活动也就具有了法治性。
综上所述，公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动，具有公共性、调控性、非营利性和法治性等特征。但是公共财政并没有一种固定的模式，它是由市场经济的类型、所处历史文化背景以及经济发展阶段决定的。中国的市场经济并非西方国家那样是逐步发展起来的，而是脱胎于计划经济，需要政府来培育、引导和组织市场、维护市场，因而中国的市场化改革也是以政府为主导推行的。相应地，中国公共财政目标模式是构建在政府主导型市场经济基础之上的。
二、目前我国公共财政存在的问题
借鉴西方公共财政实践，分析中国财政运行状况，我们能够发现中国转轨时期的公共财政体系还存在两方面主要问题：
1.财政职能定位不清，相对于市场经济“公共性”的要求而言，“缺位”与“越位”并存。公共财政本身即意味着应着眼于满足社会公共需要，义务教育、社会保障和公共设施几乎都是政府公共财政必须重点投入的领域；凡是市场机制能够有效解决的，政府就不应介入，任何超越“公共性”范围而介入经营性、竞争性的活动都是对市场有效竞争的损害。但一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本应由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证，这就导致财政职能不清，“缺位”与“越位”现象同时存在。
2.财政运行过程缺乏严格的程序约束，对财政的监督力度不足。对财政进行监督的关键在于制度的透明、明确和健全。如果制度本身有问题，那么监督就缺乏依据。我国财政监督在制度安排和制度环境方面都存在一定缺陷。虽然近年来我国财政监督的力度有所增强，在预算执行情况检查、“小金库”清理、预算外资金收支清查、“收支两条线”检查等方面做了大量卓有成效的工作，但财政监督的广度和深度仍然不够，其覆盖范围仍不能适应公共财政发展形势的要求。监督的方式方法也相对单一，从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对公共收入检查多，对公共支出监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。重复投资、损失浪费、资金使用效益不高的现象一直较为严重。同时，由于财政监督往往偏重于事后监督，使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯，给国家造成了很大损失。因此，建立健全公共财政框架，构建公共财政体系，实现有效的公共财政管理势在必行。
三、建立健全公共财政框架，实现有效的公共财政管理
财政管理的公共化问题实质上是一个公共选择的过程。制度性公共物品的提供路径是由社会规则中的政治规则决定的，新制度经济学认为，人们走向经济发展的道路也是国家走向政治民主的道路。财政管理由单边决定向公共决定的转变是经济发展的要求，也是市场经济的要求，更确切地说是社会管理民主化的要求。财政决策机制的类型是公共财政管理的关键所在。财政管理由政府单边决定的最大优势在于减少了委托代理的成本，但是却对社会福利造成的更大损失，加大了制度的不稳定性，增加了社会交易成本。财政管理的公共化尽管在表而上可能会增加决策成本，减低决策效率，加大了合约执行中的成本，但这种成本在信息进一步充分的条件下是可以减少的，而且在较长时间内有助于规则的形成和制度的完善，有助于提升财政决策的正确性。有助于在总体上提高财政分配效率。
进行有效的公共财政管理，也就是要建立健全公共财政框架。公共财政框架作为一个包括基本理论、基本制度和基本政策在内的系统，由收入、支出、管理和宏观调控四个主要部分组成，每一个部分又有相对独立的基本理论、制度与政策，形成一个完整的公共财政框架。建立健全公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，也是转变财政职能的内在需要，是今后一个时期我国财政改革与发展的目标取向。基于中国的经济发展水平、历史因素、体制因素、占主体地位的所有制类型等具体国情，我国建立公共财政框架，进行有效的公共财政管理的总体思路为：
1.界定以保证公共需要为核心的公共财政管理的目标。这就需要我们以适应社会主义市场经济体制为依据，重新界定并转变政府职能，科学界定社会共同需要和公共产品级次。在社会主义市场经济条件下，财政要退出微观经济的经营管理领域，弱化其市场性的生产建设和经营职能，强化其在社会资源配置、收入分配调节和宏观经济调控等方面的职能，充分体现国家财政社会性和公共性。但我们必须注意到，中国社会主义市场经济体制建立在公有制为主体的基础之上，国家仍然掌握着大部分生产资料，具有组织经济建设和国有资产经济管理的职能。在社会需要的各种公益事业、基础产业、风险性产业需要国家财政进行投资的较长时期内，财政应支持国有经济的发展，旧的财政运行模式在很大程度上存在着刚性。政府职能转变、政府机构改革、国有资产管理体制的惯性对财政运行模式造成各种压力和阻力，使得现阶段的财政运行模式具有浓厚的经济转型期特征，新旧制度的各种磨擦和碰撞在所难免。这就需要我们在明确目标的同时，充分考虑原有体制向目标模式转换的可行性，采取有效措施顺利实现其转行。
2.进行有效的财政收入管理。我们应以保证履行政府职能和满足社会共同需要为基础，确定公共财政收入的规模、形式和结构，建立健全以各项税收收入为主，以必要的政府规费为辅的财政收入管理体制，相机灵活地运用政府融资手段，建立规范透明的国家财政收入体系框架。在具体的财政收入管理过程中，应特别注意以下两个方面：一是继续完善和优化税收制度，全面实行“费改税”。将政府行使职能所必需的收人通过税收形式固定下来，严法治税，做到应收尽收，为各类企业开展竞争创造更为公平的税收环境，积极发挥税收对收入分配的调节功能；二是搞好农村税费改革，规范政府收入分配秩序，减轻农民、企业和社会的负担，全面推进乡镇财政管理方式和村财务管理制度改革，这样才能做到在维护各方利益的前提下，逐步建立一套有效的公共财政收入管理体系。
3.进行有效的财政支出管理。财政支出管理主要是规定财政分配中政府活动的范围和方向，通过对财政资金的有计划分配，满足社会的公共需要，实现国家的各种职能。财政支出管理的核心是确定财政支出规模的结构和范围。我们应按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，规范公共财政支出的方向和规模，加大支出结构调整力度，首先保证国家安全、政权建设和公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可利用社会资金发展的事业投资，优化支出结构，建立起以提高公共服务水平为前提，以维持党政机关正常运行为基础，以加强科学、教育、社会保障等为重点，以基础设施建设为补充的具有鲜明国情特征和时代特征的财政支出管理体系。具体而言，继续深化部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等支出管理制度改革和“收支两条线”管理等改革，同时，应结合政府财政收入的管理，取消预算外政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整、统一的公共预算，改革预算外资金管理体制，使财政管理更加规范，提高财政资金使用效益，这样才能真正完善公共服务、保证公共财政目标的实现。
4.应建立起配套的预算监督体系。在明确公共财政管理的目标，并对公共财政收入和支出进行管理的同时，还必须完善相关的财政法律、法规和财政规章制度，建立健全财政监督、审计监督、税务监督、社会监督等监督体系。随着市场经济的不断完善，公共财政改革的不断深入，审计监督由于其区别于财政监督、税务监督、社会监督等显著的专职性、独立性和权威性，在监督体系中的地位和作用将愈加重要。通过审计监督，加强对财政的事前、事中和事后监督，促进公共财政体制规范化建立。通过审计监督，人民群众能够获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的真实信息，维护公共利益免受侵害，保证政府公共受托经济责任的履行，在政府财政部门和人民群众之间架起监督和信任的桥梁，维护人民群众的利益，保证政府政治清明，行为规范。到2002年底，全国审计部门查处并上缴的财政资金约1500多亿元，减少财政拨款和补贴500多亿元，追回被侵占挪用的资金1300多亿元，挽回了巨额的损失，制止了浪费。
注 释
①来自国家审计署网站数据。
参考文献
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