一、转变政府职能和改革行政管理体制对于依法行政，建设法治政府的意义

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了在我国建设法治政府的目标。要实现这一目标，我们有很多工作要做，其中有两项基础性的工作――转变政府职能和改革行政管理体制――更是要特别做好。这两项工作不是直接为建设法治政府大厦砌砖垒墙，而是为建设法治政府大厦清场奠基，其意义非常重大。可以说，如果我们不首先做好转变政府职能和改革行政管理体制这两项基础性工作，我们的法治政府大厦就建设不起来。

　　推进依法行政，建设法治政府为什么必须以转变政府职能为前提呢？其理由在于：第一，法是人民意志和利益的体现，从而法治政府应是为人民服务，执政为民的政府。而政府如果定位不正确，政府不是行使政府应行使的为社会提供“公共物品”的职能，而是直接干预经济，甚至直接从事经济活动，就必然会受经济利益驱动，与民争利，以权谋私，背离法治政府的宗旨；第二，法是社会公正和人民权利、自由的保障，从而法治政府应是权力受控制的政府，是“有限政府”。而政府职能如果不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使其这样做时是出于发展一个地方的经济，为民谋利的良好愿望，也不可避免地会造成权力滥用，侵犯人民的权利和自由，最终损害人民的利益，导致政府功能的异化；第三，法是规范人们行为，调节社会生产关系，为生产力发展所决定并服务于生产力的上层建筑，从而法治政府应是运用法的规范，为人们的社会、生产活动提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，促进社会生产力发展的服务政府。而政府如果是为管理而管理，无限制地扩大对社会和市场的规制范围，行政权无处不在，无孔不入，就会窒息社会和市场主体的活力，窒息市场竞争，阻碍生产力的发展。在这种情况下，政府即使是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。

　　当然，这里必须指出，法治政府是依法做事，依法行使职能，依法提供服务的政府，而不是一味“无为而治”的政府。“转变政府职能”是要求政府“归位”：政府做政府应该做的事，如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，而不是要求政府“弃位”、“不作为”。法治政府绝不应是无所作为的政府，绝不应是“甩手掌柜”式的政府。

　　推进依法行政，建设法治政府为什么要求改革行政管理体制和必须以改革行政管理体制为前提呢？：这是因为，其一，体制首先涉及权力关系和利益关系。这些关系处理不当，体制不合理，必然导致地方保护主义或部门保护主义，而地方保护主义和部门保护主义必然阻碍依法行政。例如，一些地方打击假冒伪劣商品不力、防治环境污染不力等，很多时候不是因为这些地方的工商、技监、环保等执法机构不想依法行政，而是因为当地党政领导人出于地方财政利益等不适当考虑不让这些执法机构依法行政，而这些执法机构又不能不听命于当地的党政领导。因此，很显然，在一些领域，不解决体制问题，依法行政就很难实现；其二，体制会对执法机构和执法人员的执法行为动因的形成产生影响，不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的，它可能诱使执法机构和执法人员违法执法，甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法。例如，行政罚没款按比例返还执法机构的财政管理体制就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收；其三，体制对于执法机构、执法人员的执法作风、执法态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如政府机构设置过多、部门林立、职权划分不清、交叉、重叠的体制即导致行政机关相互之间互相推诿、互相扯皮，行政相对人到行政机关办事门难找、脸难看、话难听、事难办，以及行政执法机构在执法时“几个戴大盖帽的管一个戴草帽的”等有损政府执法形象的现象。这些现象与依法行政、法治政府的要求显然是格格不入的。因此，要推进依法行政，建设法治政府，我们必须首先改革行政管理体制。

　　转变政府职能和改革行政管理体制是我们撰写法治政府这篇大文章要做的两篇破题文章，我们一定要首先下大力气做好这两篇文章。只有首先做好这两篇文章，我们才能完成法治政府这篇大作，我们才能拿到法治政府的“资格证书”。

　　二、科学界定和依法规范职能，建设“有限”和“有为”的政府

　　转变政府职能首先要求科学界定政府职能。不科学界定政府职能，转变政府职能就会失去方向。其次，转变政府职能要求依法规范政府职能。不依法规范政府职能，转变政府职能就不可能有保障，其目标不可能真正实现。关于政府职能的科学界定，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的原则。此前，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》根据我国二十多年行政改革的经验，提出了四项实质性要求：其一，减少行政审批，改革行政审批制度，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；其二，减少对企业经济活动的直接干预，加强对国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，确定经济社会发展的重大战略、基本任务和产业政策，以促进经济和社会的全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境相协调；其三，减少对地方的指令性管理，加强对区域发展的协调和指导，调动地方的积极性，通过法律和政策促进不同地区的平衡和协调发展；其四，减少行政命令，改革行政决策制度，完善对重大经济社会问题的科学化、民主化和规范化的决策程序，促使在决策方面充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强决策的透明度和公众参与度。

　　我们今天要求的科学界定政府职能和转变政府职能既有与西方国家自上世纪后期开始实行的“放松规制”（Deregulation）运动相同之处，又有与“放松规制”的不同之处。二者的相同之处在于：二者都强调建设“有限政府”，强调政府应该“瘦身”——精减机构，裁减人员；政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事交给市场、公民和社会，不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于是否在建设“有限政府”的同时建设“有为政府”：西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”，过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够，过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够，对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足；我们提出和推动“转变政府职能”，则是在强调政府“有限”的同时，也强调政府的“有为”，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，管其应该管、管得了和管得好（而其他组织则管不好）的事。

当然，转变政府职能首先是要求“放松规制”，建设“有限政府”。“放松规制”和建设“有限政府”是转变政府职能的最主要的内容。之所以如此，其理由在于：第一，我国经历了长时期的计划经济时代。计划经济是建立在过分迷信政府的作用，视政府为“万能”的理念的基础之上的。现在我们虽然早已摒弃了计划经济体制而走上了市场经济的道路，但计划经济所基于的那种政府“万能”的意识、观念还仍然顽强地残存在我们一些人的头脑之中，很多时候还在影响着我们的政策；第二，我们的行政法制很不健全，特别是行政组织法不完善，对各个政府部门的职能缺乏法律严格的限制性规定，一些政府部门借此扩权，尽量扩充其职能，以获取更多的利益；第三，许多行政管理往往与利益相联系：取得了管理权通常就获得了罚款权、收费权。罚款、收费一般还是合法的利益，至于不合法的、灰色的利益，如权钱交易、权色交易等，对于某些政府工作人员则更具有吸引力，推动着他们去扩大政府职能和权力；第四，对于政府各部门负责人来说，管事越多就越能理直气壮地要求增加人员、扩充机构或提升机构级别，从而负责人自己的官阶也可能借此提高。

　　正是由于上述因素，导致了“全能政府”的出现，导致政府干预过多，规制过度。而政府干预过多，规制过度则必然产生多方面的弊病，甚至可能构成对经济社会发展的灾难性危害。首先，政府干预过多必然侵犯市场主体的自主权，从而窒息，乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性；其次，政府规制过度必然影响市场经济活动的效率，如繁琐的行政审批会使市场主体耗费大量的时间、精力，并使其失去灵活性、应变性，从而导致其在市场竞争中丧失机会，处于被动地位；第三，政府由于处在市场之外，对市场信息反映不可能如市场主体那样灵敏，从而其干预、规制有可能违背市场规律，给被规制企业造成重大损失；第四，政府的干预和规制权有可能被某些政府部门及其工作人员利用作为以权谋私、权钱交易的腐败机会。腐败不仅阻碍市场经济的发展，而且会毒化社会风气，损害政府与人民的关系；第五，市场经济体制虽然不排除必要的政府干预和行政规制，但毕竟是以市场主体的自由、自主为基础，如果允许过分的政府干预和过多的行政规制存在，必然会摧毁市场经济这个基础，更何谈完善市场经济体制。因此，作为完善市场经济体制基本条件的“转变政府职能”的主要内容只能是“放松规制”，建设“有限政府”。

　　当然，如前所述，“转变政府职能”不等于“放松规制”。“转变政府职能”除了要求“放松规制”，减少行政干预之外，同时也要求政府加强某些与市场经济相适应，有助于促进市场经济发展，有助于促进统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的职能。这种政府职能的加强，是我们“转变政府职能”的题中应有之义。之所以如此，其理由在于：第一，如同政府不是万能的一样，市场也不是万能的。市场缺乏政府一定的调控（主要指宏观调控）和规制，同样会产生“失灵”，这同政府对市场干预和规制过度会产生“政府失灵”是一个道理；第二，“中国特色”的市场经济与一般市场经济既有共性，也有特性。这种“特性”是由中国特有的政治、经济、文化的历史和现状决定的：中国是一个大国，各地发展不平衡；中国是一个发展中国家，且实行过长时期的计划经济体制，市场经济难以自发生成；中国是一个有着集体主义和均贫富思想文化传统的国家，人们不乐见过分的收入差别，特别是不容忍通过不正当手段获得的暴富。中国的这些“国情”决定了中国的市场经济需要较一般市场经济稍多一些政府调控和规制；第三，政府与市场的关系是发展的：在一定的时期，市场可能存在某些需要政府调控和规制的特定问题，而在另一时期，这些问题可能消失而不再存在，或者问题虽然仍然存在，但已不再需要政府调控和规制。同时，新的时期也可能产生需要政府调控和规制的新的问题，如随着工业化发展而产生并日益严重的环境问题、生态问题、因经济社会未能协调发展而产生的公共卫生突发事件如“非典”一类问题、还有如亚洲金融风波等突发性经济危机问题。这些新型问题一般难以通过市场自发调节解决，而需要借助一定的政府干预和规制加以解决。为处理这些新型问题，政府在减少某些旧的传统职能的同时，有必要增加某些新的职能。

　　根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国在发展、完善市场经济的新时期，政府在“转变经济管理职能”的过程中，应注意加强下述职能：（一）服务职能。政府应努力为行政相对人服务，为市场主体服务，为相对人提供私人不能提供或不愿提供的“公共物品”，为市场主体创造良好的发展环境；（二）宏观调控职能。政府应健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，同时应完善统计体制，加强对经济运行的监测，保障国民经济的整体平衡协调发展；（三）规划职能。政府在摆脱对市场经济活动具体干预的同时，应加强对国民经济和社会发展全局性问题的中长期规划，通过规划，提出发展的重大战略，基本任务和产业政策，促进国民经济和社会的全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境的平衡；（四）协调职能。政府应协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展（如采取措施，推进西部大开发、发挥中部地区综合优势、振兴东北地区老工业基地、鼓励东部地区率先实现现代化等）；（五）指导职能。行政指导既可以认为是一种新的政府职能，也可以认为是一种新的行政管理手段和方式，即政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策、提出建议、意见，引导（而不是强制）行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标（如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等）。

　　在市场经济体制下，政府除了行使这些新型职能以外，自然仍必须保留某些旧的传统职能，如行政审批、行政命令、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决等。尽管这些职能必须尽可能减少，职能行使的方式必须改革（增加行政相对人的参与以及法律程序的控制），但是不能完全取消。我们转变政府职能的目标是既“放松规制”，建设“有限政府”，又加强服务和规范管理，建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是市场经济之所需，都是民之所需，从而都是执政为民之所需。

　　三、改革行政管理体制，为依法行政提供制度保障

　　国内外行政法治的经验证明，深化行政管理体制改革既是推进依法行政，建设法治政府的内容，又是推进依法行政，建设法治政府的保障。正因为如此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将改革行政管理体制作为我国推进依法行政，建设法治政府的目标，并确立了改革行政管理体制的基本原则和具体任务，即通过改革，使中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确；保证行政管理的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断；建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　为此，《纲要》提出了改革行政管理体制的四项要求：第一，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。所谓“合理划分”，主要是解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”；所谓“依法规范”，主要是解决行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题，防止在政府内部滋生机构膨胀、人浮于事、职责不清、互相推诿、互相扯皮的官僚主义和衙门作风。

　　第二，完善依法行政的财政保障机制。财政保障机制是行政管理体制的重要组成部分。对此，《纲要》规定了五个方面的具体措施：（一）完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；（二）清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；（三）完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入较大的矛盾；（四）严格执行“收支两条线”制度，严禁行政机关设立任何形式的“小金库”；（五）行政事业性收费和罚没收入全部上缴财政，严禁以各种形式返还，行政经费统一由财政保障，实行国库集中支付。

　　第三，改革行政管理方式。行政管理方式与行政管理体制有着紧密的联系：管理体制在很大程度上决定管理方式，管理方式同样也影响，甚至决定管理方式。关于行政管理方式的改革，《纲要》规定了四个方面的具体措施：（一）充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，减少对经济、社会事务的直接的、微观的和事前的干预；（二）充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的适用；（三）加快电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围；（四）在政府部门之间尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率。

　　第四，推进政府信息公开。政府信息公开可以认为是上述改革行政管理方式的一项措施，《纲要》之所以将之单独列为改革行政管理体制，建设法治政府的一项要求，是因为政府信息公开对于提高政府的政务透明度，保障行政相对人的知情权，促进政府依法行政有着特殊重要的意义。为此，《纲要》明确要求，政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的以外，应一律向社会公开，允许公众查阅，行政机关应为公众查阅政府信息提供便利条件。

　　行政管理体制和方式的改革是一个需要不断深入进行的系统工程。在推进依法行政，建设法治政府的道路上只要还存在产生体制障碍的条件和环境，我们就必须不断深化改革，创新体制。否则，推进依法行政，建设法治政府的目标就不可能实现。